1.中期视角

预算在传统上是年度性的，它是绝大多数的传统预算原则（包括年度性、全面性、年度平衡和透明）历时最久远的原则。作为一项法定要求，年度性原则要求预算按年度编制、执行和评估。年度性原则还要求预算文件在预算年度开始之前提交给立法机关审査，否则就要求一个特别的程序来提供资金。立法机关基于授权（多数授权是年度性的）和控制目的采纳的年度性原则，通常不能满足预算作为政策工具的要求，因为公共政策是在多年期视角上制定和实施的。由于跨越多个年度，一般地讲，预算的时间框架越长，预算与政策之间的联系越紧密；反之，则越松散。假如预算是按“月”制定和实施的，那么几乎可以断定预算与政策将形成风马牛不相及的局面，因为在如此短的时间跨度内不可能有效地制定大多数公共政策，更不应说严格实施和评估其效果了。年度预算的时间跨度是一年（12个月），虽然比月度长了许多，但对于公共政策周期（从形成到评估）而言，还是过于短促了。

因此，为了使预算成为有力和有效的政策工具，以中期视角来弥补年度预算的不足显得十分重要。

预算年度后的2～4年。如果包括预算年度在内，中期指的就是从预算年度开始的3～5年。与年度预算相比，中期基础预算将预算（核心是支出）的视野从1年扩展到了3～5年，从而大大提高了政府预算和公共政策的前瞻性，并有助于促进公共政策的连续性，也有助于了解公共政策的变化方向。另外，中期（甚至长期）视角对于财政可持续性评估而言也是必不可少的。

2.预算估计

年度预算是一种关于公共资金如何在预算申请者之间和各项用途之间进行分配的法定方案。一经立法机关批准，年度预算就成为一项法律文件。另外，由于涉及的时间跨度相对较短，预算的精度相对较高。因此，年度预算在本质上不同于“估计”。由于预算所依托的外部环境是变化的和不确定的，而且这种不确定会随时间延长而放大，因此，要准确地进行“预算”几乎是不可能的。因此，中期收入、支出、赤字（盈余）和公共债务总量与其说是“预算”不如说是“估计”。作为一个法定的资金分配方案，年度预算中的预算收入和支出满足两个基本要求：法律意义上的约束力，以及相对的准确和稳定性（不能经常和随时调整）。预算“估计”就不一样了。事实上，在中期基础预算下，除了第一个规划年度外，所有的财政总量（包括按经济分类和功能分类的总量）都是估计数：它们是可以（并且应该）调整的，而不是一个法定的、在预算申请者之间分配资金的方案。

尽管存在不确定性和需要经常调整的特性，中期基础预算要求预算估计（budget estimates）尽可能准确：尽可能与中期宏观经济筹划和财政政策筹划相一致，并满足预先公布、政府承诺遵守的关键性的财政约束基准（例如欧盟要求赤字比率不超过3%）。从技术上看，中期基础预算的成败得失主要取决于各国中期预算估计的能力：这一能力着重强调的是“一致”而不是“精确”，因此不一定要采用非常复杂的技术模型。

预算估计中，最重要的是支出估计。支出估计不只是总量层面的，还应按经济分类（尤其应包括商品与服务、工资、利息、转移支付和资本支出）和功能分类（教育、医疗和环保等）进行估计，前者是制定总量支出限额的基础，后者是制定部门支出限额的基础。事实上，作为中期基础预算核心成分的MTEF，其主要目的就在于为政府政体和各支出部门提供每个未来财政年度中的支出预算（申请）必须遵守的预算限额（budget limits）重点是支出限额。这样的限额通常要求在预算准备的早期阶段制定和颁布，预算申请者在此限额内制定自己的预算草案。每个支出机构所申请的预算不能突破预算限额。这样，预算限额给所有的支出申请者施加了“硬预算约束”，这种硬约束对于优化预算资源的配置是必不可少的。

预算估计不仅是中期的，也是滚动的。这与年度预算体制很不相同。随着时间的推移，年度预算的时间越来越短。相反，中期基础预算在任何时点上，都要求保持对固定时间跨度的预算估计。因此，中期估计必须是滚动进行的，以确保在任何时候都能看清中期内各年的收入、支出、赤字（盈余）和债务这些财政总量（包括基于经济分类和功能分类的财政总量）。

3.联结政策

在现代社会中，预算不只是约束政府和控制开支的工具（预算的本意），还是帮助政府制定和实施公共政策以应对挑战、解决问题的工具。

由于多数公共政策（或应该）在预算过程中制定，预算的质量在很大程度上决定了政策的质量，反过来也是如此。更一般地讲，有效政府和有效预算是同一个概念，而政府和预算的有效性（质量）主要取决于预算能否成为约束和支持政策的有效工具。因此毫不奇怪，在预算与政策之间建立紧密的联结是提升政府施政能力的关键。(www.daowen.com)

中期基础预算为建立这种联结机制创立了一个具有约束力的程序。为确保预算的合理性（尤其应避免高估收入、低估支出，从而造成过于乐观的预算），中期基础预算要求预算估计必须以中期宏观经济框架（筹划）为基础，并确保与财政政策（和其他政策）目标相一致。宏观经济和公共政策的匹配性是决定和判断预算（估计）合理性的两个基本维度。政府的预算收入、支出、赤字（盈余）和债务水平首先必须与预算的宏观经济框架相一致，因为宏观经济绩效（尤其是产出与增长）和财政参数（例如有效税率和公务员工资增长率），从供给方面决定了预算资源的可得性，任何政府和支出部门只能在可得的资源总量下准备和制定预算；超出资源可得性的预算是无法实施的。当然，只是了解“在特定年度可得的资源是多少”，对于制定预算是不够的。好的预算还必须考虑在可得资源总量的约束下，最大限度地促进公共政策（核心是财政政策）的目标。相对于特定的政策目标，例如确保8%的经济增长率或不高于4%的通货膨胀率，或者其他更为具体的政策目标（例如将儿童软骨病发病率控制在百万分之一以下），预算收入、支出和其他财政总量水平都需要约束在某个相应的水平上。任何过多地偏离目标水平的预算估计，都会导致预算无法成为促进政策目标的有效工具。因此，“资源”（可得性）和“政策”（目标）在任何体制中都是准备和制定预算需要着重考虑的两个基本维度。中期基础预算的本质特征，就在于建立一套有效的程序，使其能够在给定的资源框架（收入预测）下。

“约束”意味着好的预算需要将公共政策的选择约束在资源可得性的框架下（基于可持续发展概念），“支持”意味着好的预算同时还需要确保资源的分配准确反映政策重点与优先性。

将中期预算估计（尤其是支出水平的估计）约束在与政策目标相适应（一致）的水平上。这是一个涉及众多参与者、彼此存在复杂互动、并且需要反复磨合的过程，而且这些工作的绝大部分需要在年度预算的准备阶段（提交立法机关批准之前）完成。

4.基线筹划

与年度预算体制不同，中期基础预算要求采用基线筹划（base－line projections）法，用以清楚区分和仔细评估现行政策与新政策提议的未来成本，在此基础上决定政策取舍、政策重点和优先性排序，以及确定适当的支出水平。“基线”被定义为：假如现行政策和活动继续下去，未来年度（后续）的支出或成本将是多少？在中期基础预算中，基线还是预算申请者与财政部门之间预算谈判的基础。

在中期基础预算下，如何确定适当的支出水平，对于支出申请者和支出审査者（通常由立法机关、财政部等核心部门负责）都是极为关键的问题。这不仅因为支出水平为所有预算申请者所髙度关注，也不仅因为支出是财政政策工具中的关键变量，还因为在可得收入（收入预测）既定的前提下，支出水平大体上决定了赤字（盈余）和债务水平。因此，支出估计是任何中期基础预算面对的核心问题。一个非常重要的特征是：中期基础预算要求以执行现行政策和活动需要的后续支出，也就是在假定不变更现行政策、也不出台新的政策与活动的前提下需要的支出，作为支出估计的基线（baseline），在此基础上考虑是否应该增加或削减支出。一般地讲，预算申请者总是试图申报超出实际需要的支出，而支出审査者则要努力控制支出。中期基础预算要求以基线作为裁决和解决冲突的基础。

基线法作为中期基础预算中极为重要和基本的预算策略，与当前我国各级政府和支出部门盛行的基数法是不可调和的。基数法本质上是一种年度基础上的边际（渐进式）变化。在制定预算过程中，基数法并不要求考虑以往年度的预算存量（基数），只是在认可这些基数的基础上作少量的增量调整。相反，基线法要求对执行现行政策和活动在预算年度所增加的支出进行仔细评估，还要求对新出台的政策或活动所增加的成本及成本有效性进行严格的分析和评估，并与可得的预算资源总量进行比较，据以决定是否应该出台新的政策，或停止执行某些现行政策，以确保财政政策的可持续性，以及将稀缺资源优先用于更具价值的政策和活动中。这种逻辑和效果是基数无法达到的。与当前的年度预算体制中盛行的基数法相比，清楚地区分现行政策（以及活动）和新政策，并对两类政策产生的未来财政效应作严格细致的分析，以此制定中期预算估计和准备年度预算，正是中期基础预算的一个显著特征，也是一个突出的优势。

5.绩效导向

严格意义上的中期基础预算还要求预算申请者单独报告（区别于执行新政策或活动的支出请求）后续支出，也就是假设继续现行政策和活动所形成的未来年度支出，应以预计这些支出可能产生的绩效（尤其是最终成果）来证明其合理性。此外，支出机构在预算执行结束后，还要提供关于财政成果（fiscal outcomes）的报告，并说明后续支出是否与所实现的财政成果（例如提高儿童识字率或降低婴儿死亡率）相协调。由此可知，中期基础预算不只是着眼于更好地促进公共支出管理的总量目标和配置目标，还与第三个关键目标“强化服务绩效”紧密相连。

这种关联性表明，我国从年度基础向中期基础预算体制转轨的变革，可以与推动绩效导向管理（尤其是绩效评价和绩效预算）的变革有机地结合起来。两个方向的变革不是矛盾的而是互补的，因公共支出管理涉及三类关键决策：总量控制、优先性配置和运营绩效。

为多数服务绩效目标需要在中期基础上才能实现。相反，年度预算因为预算“执行”的时间与支出绩效的“实现”与评估所需要的时间不匹配，不能为绩效导向（performance orientation）的管理方法提供有效的框架。