1.更有效的预算策略

引入中期基础预算的改革既有助于纠正不良预算策略，也有助于建立更有效的预算程序。

更有效的预算策略与许多发展中国家一样，中国在年度预算的长期实践中，产生了一些有问题（缺陷）的预算策略和程序。不良的预算策略主要有基数法（预算决策只考虑当年增量不考虑上年基数）、收入驱动（有多少钱就安排多少预算而无视政策导向）、反复（变更或追加）预算、法定支出（通过部门立法而不是正常预算过程确定支出）以及“消失（隐藏）的预算”。实践证明，由于短期的制约因素太多，在年度预算的框架内，要想真正突破多年盛行的基数（增量）预算法和实现较大幅度的支出结构调整相当困难。

所有上述预算策略都会削弱预算的作用。当预算资源和相关运营不遵循正式的年度预算程序时，它们就成了消失的预算。理想的情况下，预算应全面反映政府活动的范围与方向。这是基于如下认识：如果有大量开支（例如税收支出和导致未来财政义务的其他政策承诺）未纳入预算框架中，那么要想有效地控制开支、在各项规划间有效地配置预算资源、实现良好的营运管理、确保合规性（遵从法律）以及管理财政风险和控制损失，即使是可能的也是极为困难的。这意味着，对于实现预算管理的所有关键目标而言，预算的全面性是一个基本的前提条件。

“消失的预算”意味着公共部门的某些运营（活动）在预算中受到特别保护（相当于获得垄断力量），逃避了与其他进入正常预算过程的资源进行竞争的过程。预算外活动的显著特征是不遵循与年度预算相同的法定批准程序的政府运营，因此不受正常预算过程的控制和影响。在某些情况下，建立预算外基金具有合理性，例如道路（建设与维护）基金、社会保障基金，以及其他受到特别保护的法定支出。目前许多法律（包括教育法、科技法、计划生育法和农业法）都对预算支出安排做了强制规定，这使其得以逃避预算控制。还有许多预算外资金和相关活动根本没有法律（甚至法规）依据，但同样不遵循与年度预算相同的法定批准程序。容许或默许这些基金运营，或许有助于增强管理自主性，但显而易见的是：任何旨在增加管理自主性的改革，其底线都必须是不至于牺牲支出控制或者侵蚀诚实。基于此，即使具备法律依据和合理的理由，通常也不是好的理由。

上述所有的预算策略都不能满足公共财政管理的基本要求：立法批准其建立、对收入和支出部门的清晰授权、令人满意的治理安排，以及透明的财务信息。作为一般规则，指定用途的收入只是在成本与受益两个方面存在直接联系的情况下才是适当的（通过道路税为道路维护融资就是如此）；至于或有负债，最低要求是充分披露。

引入中期基础预算的变革有助于逐步解决上述预算策略带来的问题，至少为逐步解决这些问题提供了契机和动力。这是因为，从根本上讲，中期基础预算的理念、方法和工具与上述不良预算策略是不相容的。中期基础预算所要求的预算全面性（comprehensiveness）、中期视角、政策导向、基线筹划、基于绩效表明支出合理性与适当性，以及发展健康的预算竞争机制（要求预算资源在各政策间或用途间的配置或竞争基于事实、诚实和绩效），与上述预算策略存在明显冲突。

2.更有效的预算程序

当前中国的年度预算体制采用“两上两下”的预算程序（地方预算程序与此类似）：

（1）支出部门编制预算上报财政部（一上）

部门编报预算建议数。支出部门首先从基层预算单位开始，按照每年预算编制通知的精神和要求编制项目预算建议数，并提供与预算需求相关的基础数据和相关资料，主要是涉及基本支出核定的编制人数和实有人数、增人增支的文件、必保项目的文件依据，然后层层审核汇总，由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数，上报财政部。(www.daowen.com)

（2）财政部下达预算控制数（一下）

财政部与有预算分配权的部委（包括科技部、发展与改革委员会、国务院机关事务管理局等）审核部门预算建议数后，下达预算控制数。对各部门上报的预算建议数，由财政部各业务主管机构进行初审，由预算司审核、平衡，在财政部内部按照规定的工作程序反复协商、沟通，最后由预算司汇总成中央本级预算初步方案报国务院，经批准后向各部门下达预算控制限额。涉及有预算分配权部门的指标确定，由财政部相关主体司对口联系，其分配方案并入“一下”预算控制数统一由财政部向中央部门下达。

（3）支出部门编制本部门预算报送财政部（二上）

部门上报预算。部门根据财政部门下达的预算控制限额，编制部门预算草案上报财政部，基本支出在“目”级科目由部门根据自身情况在现行相关财务制度规定内自主编制。

（4）财政部批复部门预算（二下）

财政部根据全国人民代表大会批准的中央预算草案批复部门预算。财政部门在对各部门上报的预算草案审核后，汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算，报国务院审批后，再报人大预工委和财经委审核，最后提交人代会审议，在人代会批准预算草案后1个月内，财政部预算司组织部内部门预算管理司统一向各部门批复预算，各部门应在财政部批复本部门预算之日起15日内，批复所属各单位的预算，并负责具体执行。

很明显，现行年度预算体制是以“自下而上”方法启动预算过程的，这与中期基础预算以“自上而下”启动预算程序的要求形成鲜明对照。任何预算模式都要求“自上而下”和“自下而上”的结合。从某种意义上讲，制定（甚至实施）预算的过程，其实也就是上下（支出控制与支出需求之间以及部门间）磨合的过程。因此，两种方法的结合是必须的和合理的。另外，主要从确保公共支出管理的两个关键目标——财政纪律（总量控制）和优先性配置出发，以自上而下方法启动预算过程更为合理并且意义重大。这正是中期基础预算所要求的做法，无论具体程序在各国如何不同。

当前程序的主要弱点是：预算准备过程的早期阶段不能获得来自核心部门强有力的预算指导，这使支出部门在准备预算申请时面临一个高度不确定性和缺乏预见性的环境。在此程序中，资源可得性和政策筹划（优先性、政策重点与取舍）方面的信息是支离破碎的。鉴于“资源可得性如何”以及“政策如何”是制定预算的两类关键信息，缺乏完整的此类信息，往往诱使预算申请者提出不切实际（超出总的资源承受能力）的预算申请，并且不能提出有力和适当的证据来表明其预算申请的合理性和适当性。这一局限性只有在引入中期宏观经济框架、中期财政政策筹划和一份正式的MTEF的情况下，才能得到妥善解决。

现行程序造成的另一个问题是收入驱动。而且，由于缺少特定的部门支出限制，预算准备过程中的大量工作都用来在支出的部门和财政部负责各部门的司之间进行协商。在这个环节上，大量政策的制定是建立在是否还能筹措到资金的基础上（有钱就可以搞政绩工程），而不是建立在所提出的政策是否符合政府战略重点的基础上。这些决策只有在这些部门不能就支出达成共识时，才被重新提出更高的级别。有些部门的额外支出概算到预算程序结束时只有20%被批准。这种低的批准率部分是因为一种协商战略：对资金的过量要求显示了该部门对资金的需求，屡次被拒绝的概算在下一轮的预算中被批准的概率较高。

引入中期基础预算为改造和改进现行预算程序提供了契机。其中最关键的是：预算准备过程必须自上而下开始，这样的程序是确保预算准备具有预见性的基础。资源流量的可预见性是预算申请者制定好的预算的前提条件。