顺天府在司法、行政等方面的权力，除受清帝国共有的审判分离体制的约束外，还有来自四个方面的权力分割或监控。

第一，直督的监控。直督、顺府的双重监管体制有一个变化过程，顺治时期基本承袭明代的督抚制，康熙、雍正时仍以直督为主管控京畿地区。雍正元年，清廷在“中朝”选任汉人在顺府任兼尹，乾隆时又予顺天府专折上奏权，故这种双控兼领格局应是乾隆朝以后逐步形成的。顺天府名义上是京畿区域的最高行政衙门，但在行政管理上，顺天府所辖二十四州县由顺天府与直隶总督双重监管。在所属州县、同知的人事升调上，亦须直督会衔具题。特别是在一般的诉讼程序上，由州县到四路厅，再经按察司达直督的流程中，顺府只是形式上的附题而已。不过，乾隆中期以后，顺天府所在辖区对绝大部分事务具有独自处置权，顺府地位明显提高，但总体模式仍然是直督与顺尹兼管。

第二，四路同知的分割。四路厅的设置具府级规制，州县钱粮事务直接向四路同知呈报。光绪朝《大清会典》卷七四：“京畿四路厅同知四人……，管理刑钱，分属顺天府二十四州县以隶于直隶布政司，制如知府。”四路厅虽系顺天府下辖衙署，但仍需“隶于直隶布政司”，以申达直督。

第三，通永道、霸昌道的监督。清朝的道制虽承袭于明，但雍、乾时期已有很大变化。此时各道，特别是区划道职能已极近一级行政机构，但其脱胎于布政、按察二司佐贰的印痕终究挥之不去。特别是霸昌、通永二道的区划，无论如何也不能将其定性为一级行政机构。^[77]顺属州县虽有“六路通详”之制，但一般而言，通永道、霸昌道对顺属州县案件并无审判权。在顺属州县的审判体制中，真正的审判权力在州县、四路厅、直督，其中四路同知、直督的地位最重要，顺府、道台只有知情权、监督权，按察司亦不具审断权。所以二道对顺属州县案件的审理并不会直接介入。但是，从现存司法档案看，有些案件二道亦会介入。乾隆二十四年十一月十六日，顺天府昌平州民人靳国安等五人呈控该州属员舞弊，“将该州办里本年皇上巡幸木兰差务，曾派本州十三里老人、里长等出钱，又收买官草并不发价派桥梁、书吏衙役人等通同作弊等情呈控”，后刘统勋奉旨查审，并率同霸昌道孔继浻将该州库贮应存正杂银两盘查核对。^[78]可能因此案事涉官吏，故刘统勋率霸昌道一同核查。通永、霸昌二道毕竟不是顺府的下级，对于一般的民刑案件并未见到霸昌、通永道直接介入的案例。根据“六路通详”的要求，二道具有知情权，这无形中对顺属机关构成了监督。

第四，顺天府兼尹的设置。顺府区域多汉人，满人多集中在内城，这是清入关时形成的格局。顺天府官制的设置从根本上说是为了拉拢、统治汉人，从而更好地为满清统治者服务。从光绪朝《会典》、《清史稿》等典籍中可以看出，顺府官员皆为汉缺。清黄本骥《历代职官表》列道：“顺天府尹，汉一人，正三品；治中汉一人，正五品；通判汉一人，正六品；府丞，汉一人，正四品；经历，汉一人从七品；照磨，汉一人，从九品；司狱汉一人，从九品。”^[79]这里几乎没有满人的影子。为了对顺府实施监督，除所属各州县在纵向上霸昌、通永二道和直督系列有权监管外，雍正元年，还在顺府设兼尹一人。为了不影响顺府由汉人统辖的格局，兼管府尹事大臣亦由汉大学士、尚书、侍郎内特简，凡府内行政、司法事务皆须兼尹、府尹二人会衔具题方生效。兼尹和府尹常常不和，这种设置虽然达到了互相牵制的目的，却极其影响办事效率。

可以这样认为，由于顺天府地处京畿之地，所以顺天府地位尤其重要。正因为顺天府地位特别，所以在权力配置上，就从纵横两个方面分流顺府权力，不使其权力过重，以便达到控制、驾驭群下的目的。^[80]京城的独属地位，兼尹的设立，顺天府与直隶总督对所属州县的双重兼管，使顺天府成为一个很尴尬的角色。尽管朝廷祭祀、考务、赈济都有顺天府参与，其实质却使顺天府成为清廷的一个后勤服务基地，其自身不具备独立的统治权，不能独立对所辖地区发号施令，与京畿外省府相比，其权力受到更多的限制。

长期以来，很多人一直认为顺府地位高，礼崇权重，实际上这与事实是不符的。上面论述已经说明了这个问题。纪昀是清朝学者、官吏，他所主持编纂的《历史职官表》顺天府条关于府尹的职掌就明确写道：“京畿治理，凡田赋出纳之政以时勾稽，会直隶总督而上其要于户部。凡师行则主和雇民车。岁以立春前一日，率僚属迎春东郊，遂进春于宫门，退而颁春于民间，以劝东作。耕耤则具耒耜丝鞭，实青箱以穜稑奉之以从。乡试则充监临。凡考试咸司其供具焉。”^[81]在叙顺天府职掌时，有关刑名讯狱等职事就一字未提，可见这类职事至少在时人纪氏等人眼中就不是较为重要的方面。胡祥雨认为，顺天府尹名义上贵重，但实务少责任轻，这从其养廉银还少于其下属四路同知即可看出。^[82]这种意见是正确的。

以上对顺天府及其相关的司法审判制度做了并非全面的描述，这种描述对于认识当时的面貌应当是有意义的，若停留在这种朴素的叙述上虽然并不困难，但从哲学角度或法学的层面来讲，显然是有欠缺的。单从历史学角度讲，人们也希望看到事情是为什么发生的。^[83]基于此，顺天府相关制度设置的目的与评价是我们所不能回避的。顺天府的特殊地位和司法权限是以皇权专制为出发点设置的，这种体制除对皇帝控权具有意义外，对于京师、京畿的行政管理和司法审判都造成了极大混乱，既不便于百姓诉讼，也不便于司法官员行使审判权。这些对于我们认清廷专制统治的本质以及今天司法体制的设计都具有重要的意义。

【注释】

[1]中国政法大学法律古籍整理研究所教授。

[2]关于京畿地区行政、司法制度方面的研究，主要有胡祥雨的“清代顺天府司法审判职能研究”（《明清论丛》第四辑，紫禁城出版社2003年版）、“清前期京师初级审判制度之变更”（《历史档案》2007年第2期）、“清代刑部与京师细事案件的审理”（《清史研究》2010年第3期）；王洪兵的“清代顺天府与京畿司法审判体制研究”（《中国社会历史评论》第十二卷2011年）；那思陆的“清朝中央司法审判制度”（北京大学出版社2004年版）的部分章节也涉及这一领域。

[3]《清史稿》卷五四《地理志一》，中华书局1976年版，第1894页。据此段文字，五州十九县来隶似是乾隆八年以后之事，但据《清史稿》卷一一六《职官三》“康熙十五年，始以昌平等十九州县来隶”，说明康熙十五年，顺天府已辖五州十九县。见第3335页。

[4]韩光辉：“清代北京城市郊区行政界线探索”，载《地理学报》1999年第2期，第151页。本书所引清代京畿地区州县地理位置图亦采自该文。

[5]嘉庆朝《钦定大清会典事例》，卷八二〇《顺天府·职掌·画界分治》，文海出版社第3851页。

[6]（清）马瑞辰：《毛诗传笺通释》，中华书局1989年版，第907页。

[7]（清）阮元：《十三经注疏》，中华书局1980年影印本，第2219页。

[8]（清）陈立撰、吴则虞点校：《白虎通疏证》，中华书局1994年版，第160页。

[9]“刘统勋伊禄顺谨奏为遵旨查审乾隆二十四年十一月十七日大学士忠勇公兼管步军统领事务臣傅恒奏为请旨事”，载中国政法大学图书馆复印本《北京审判制度研究档案资料选编》（清代部分）第2册，第242页。

[10]《清史稿》卷一四四《刑法志三》，中华书局1976年版，第4212页。

[11]《清史稿》卷一一六《职官志三》，中华书局1976年版，第3333、3334页。

[12]顺天府治在地安门外鼓楼东、交道口西。现已修葺一新，供人参观。历史情况可见周家楣、缪荃孙编纂：《光绪顺天府志》卷二二《地理志四·治所》，台北文海出版社，1965年影印本，第1～3页。

[13][日]织田万著，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第258页。

[14]嘉庆朝《钦定大清会典》卷五九《顺天府》，文海出版社，第2689页。

[15]王洪兵：《清代顺天府与京畿社会治理研究》，南开大学2009年博士学位论文，第130页。

[16]中国第一历史档案馆藏，《顺天府全宗》目录1，4卷001号。本卷按原格式抄录，第二行比其他字号略小。

[17]清朝相关京畿档案中，一般宪台指顺府。有下面几例档案呈文可以证明：①光绪二十八年十一月，新任霸昌道向顺天府呈报到任日期，呈文曰：“职道奉旨调补霸昌道，于光绪二十八年十一月初三日接印，所有接印任事日期拟合具文呈报宪台查核，为此备由具呈，伏乞照验施行。”（《顺天府档案》，档号3-008，光绪二十八年十一月初八日，新任霸昌道呈文）②光绪二十八年，陈启泰新任通永道，十二月初三呈顺府曰：“所有接印日期除报明督宪外，拟合具文呈报宪台查核，为此备由具呈，伏乞照验施行。”（中国第一历史档案馆藏《顺天府档案》，档号3-009，光绪二十八年十二月初三日，新任通永道陈启泰呈文）③光绪二十八年二月，唐绍仪实授津海关道，向顺天府呈报：“所有实授日期，理合具文呈报宪台查核，右呈顺天府尹宪。”（中国第一历史档案馆藏《顺天府档案》，档号5-002，光绪二十八年二月二十三日，津海关道唐绍仪呈文）

[18]中国第一历史档案馆藏，《顺天府全宗》，档号28-63-114。

[19]参见郑秦：“清代县制研究”，载《清史研究》1996年第4期。

[20]中国第一历史档案馆藏，《顺天府档案》，档号2-013，光绪二十七年七月初四，署南路同知吕品律禀文。

[21]王洪兵：《清代顺天府与京畿社会治理研究》，南开大学2009年博士学位论文，第118页。

[22]中国第一历史档案馆藏，《顺天府档案》，档号3-008，光绪二十八年十一月初八日，新任霸昌道呈文。

[23]中国第一历史档案馆藏，《顺天府档案》，档号3-009，光绪二十八年十二月初三日，新任通永道陈启泰呈文。

[24]光绪朝《清会典事例》卷一一五八《步军统领·职制·断狱》，第534页。

[25]那思陆：《清朝中央司法审判制度》，北京大学出版社2004年版，第150页。

[26]中国第一历史档案馆编辑：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》（一），雍正元年（1723年）八月初一日，《直隶巡道法敏奏请自尽命案免解质审折》，江苏古籍出版社1991年版，第748页。

[27]中国第一历史档案馆编辑：《嘉庆道光两朝上谕档》（二十七），道光二年（1822年）二月二十四日，广西师范大学出版社2000年版，第75页。

[28]道光九年十一月初八日户部尚书禧恩“为请将咆哮旗妇管束事奏折”，中国第一历史档案馆藏录副胶片，第272盒859～863。又参见中国政法大学图书馆复印本《北京审判制度研究档案资料选编》（清代部分）第2册，第187～189页。本奏折除将通用繁体变更简体外，其余文字照原折抄录。

[29]关于户部在这方面的司法地位可参见胡祥雨：“清代京师涉及旗人的户婚、田土案件的审理”，载《云梦学刊》2004年第5期，第35页。

[30]有关这方面的论述参见王洪民：“清代顺天府与京畿司法审判体制研究”，载《中国社会历史评论》2011年第12卷，第369页。

[31]雍正朝《大清会典》卷二七《户部·田土》，文海出版社，第1304页。

[32]《北京街衢坊巷之概略》第3页，首图馆藏北京史料专题：北京街衢坊巷之概略（民国北平市特别公署档案）。又参见清人朱一新撰：《京师坊巷志稿》，北京古籍出版社1982年版。

[33]（清）慧中等撰：《钦定台规》卷五，乾隆都察院刻补修本影印，《四库未收书辑刊》第2辑第26册，北京出版社2000年版，第226页。

[34]关于步军统领衙门与五城御史的管辖区划，学界是有争议的。如王志中就认为清京师满汉分治，内城为满人专住区，外城为汉人等各色人群居处，步军统领衙门专管内城事务，五城御史专管外城事务。参见氏文：“试论清代北京地方行政机构的多元化设置”，载《北京联合大学学报》2003年第1期。

[35]胡祥雨：“清前期京师初级审判制度之变更”，载《历史档案》2007年第2期，第45页。

[36]《大清律例》本条下按语：此条系乾隆三十九年十二月内钦奉上谕，着为令。乾隆四十三年律例馆奏准，纂定为例。马建石、杨育荣：《大清律例通考校注》，中国政法大学出版社1992年版，第1086页。

[37]刑部纂修《大清律例》卷三七，道光二十五年（1845年）刊本，第644页。

[38]光绪朝《清会典事例》卷一〇三一《都察院·五城》，第354页。(www.daowen.com)

[39]《大公报·时事要闻》，光绪二十八年（1902年）八月初十日。

[40]光绪朝《大清会典》卷一三《户部》，中华书局1991年影印本，第109页。

[41]有关四路同知关防字样的变动及职能的变化，可参阅乾隆二十四年十一月“吏部移会稽察房直隶布政使三宝奏顺天四路同知颁换关防事”及吏部尚书傅恒“吏部移会稽察房本部议覆将四路同知关防字样更换”二折，中国第一历史档案馆藏，《清代内阁大库档案·移会》，档号147654、147658。

[42]中国第一历史档案馆藏，《光绪朝军机处录副奏折》，档号03-102-5449-071，光绪三十一年十一月十一日，掌广西道监察御史庆秀奏折。

[43]胡祥雨：“清代顺天府司法审判职能研究”，载《明清论丛》第四辑，第219页。

[44]王洪兵：“清代顺天府与京畿司法审判体制研究”，载《中国社会历史评论》2001年第12卷，第348～349页。这种京属、顺属二元分治的观点可能是受日本学者织田万的影响，织田万认为，顺天府大、宛二县由府尹专管，“其他所管之州县，必与直隶总督会同考核，报其成绩”。参见织田万著，李秀清、王沛点校：《清国行政法》，中国政法大学出版社2003年版，第258页。

[45]中国第一历史档案馆藏，《清代内阁大库档案·副折》，档号021506，乾隆四十一年七月二十九日，兼管顺天府尹袁守侗、府尹蒋赐棨“奏报叶承庆妄控宛平知县听情偏断请交刑部严审”。

[46]中国第一历史档案馆藏，《刑部档案·直隶司》，档号16-1-010031，乾隆三十二年十月二十七日，兼管顺天府尹裘日修、府尹蒋元益奏折。

[47]中国第一历史档案馆藏，《光绪朝军机处录副奏折》，档号172293，光绪十九年二月二十日，顺天府“咨呈军机处拿获李全庆交部讯办事”。

[48]中国第一历史档案馆藏，《嘉庆朝军机处录副奏折》，档号03-42-2312-038，嘉庆十七年五月十四日，顺天府兼尹邹炳泰奏折，顺天府尹李钧简因为前往武清县查审案件，未能与邹炳泰列衔上奏。

[49]中国第一历史档案馆编：《嘉庆道光两朝上谕档》（第五册），嘉庆五年（1800年）十二月二十六日，广西师范大学出版社2000年11月版，第552～553页。

[50]中国第一历史档案馆藏，《光绪朝军机处录副奏折》，档号03-102-5449-071，光绪三十一年十一月十一日，掌广西道监察御史庆秀奏折。

[51]胡祥雨：“清代顺天府司法审判职能研究”，载《明清论丛》第四辑，紫禁城出版社，第220页。

[52]光绪朝《大清会典》卷七四《顺天府》，转引自线装书局2007年影印《大清五朝会典》第十七册，第678～682页。

[53]中国第一历史档案馆藏，《顺天府全宗》，档号28-98-034至28-98-064。

[54]胡祥雨：“清代顺天府司法审判职能研究”，载《明清论丛》第四辑，紫禁城出版社2003年版，第220页。

[55]郑秦：“清代地方司法管辖制度考析”，载《西北政法学院学报》1987年第1期。

[56]中国第一历史档案馆藏，《清代内阁大库档案·移会》，档号092593，乾隆五十四年八月三十日，“吏部移会稽房兼管顺天府尹蒋赐棨奏请议叙东路同知事”。

[57]那思陆：《清代中央司法审判制度》，北京大学出版社2004年版，第98页。

[58]上述三案见中国第一历史档案馆编：《雍正朝内阁六科史书·吏科》（三十二），雍正四年（1726年）十一月二十三日，总督管理直隶巡抚事李绂题本，广西师范大学出版社2002年版，第221～222页；中国第一历史档案馆藏，《乾隆朝军机处录副奏折》，档号03—1389—001，乾隆二十四年（1759年）三月二十九日，顺天府尹熊学鹏奏折；台北故宫博物院编《宫中档乾隆朝奏折》（第六十五辑），乾隆五十二年（1787年）九月初八日，直隶总督刘峨奏折，台湾地区“故宫博物院”印行，1982年，第491页。

[59]中国第一历史档案馆藏，《嘉庆朝军机处录副奏折》，档号03-41-2219-039，嘉庆十六年（1811年）六月初九日，顺天府兼尹邹炳泰、府尹帅承瀛奏折。

[60]赵晓华认为，“京控，清代又称叩阍，俗称告御状”，“清代京控的具体方式除向都察院等呈递纸状外，还包括传统的登闻鼓和迎车驾两种。”见氏文：“略论晚清的京控制度”，载《清史研究》1998年第3期，第62页。胡震认为，京控与叩阍是有一定区别的，“叩阍系指军民或官吏通过某种方式直接当面向皇帝诉冤，而不经中间衙门的转呈”，并认为叩阍包括迎车驾、呈递封章、击登闻鼓三种方式。但他同时也认为，“清代的京控有广义和狭义之分，狭义的京控专指京师地区以外地方案件当事人及其代理人不服地方审理结果而上告至中央各部院衙门，广义的京控则还包括直接当面向皇帝控诉冤屈的叩阍。”见氏文：“最后的‘青天’——清朝京控制度研究”，载《中国农业大学学报》（社会科学版）2009年第2期，第43～45页。

[61]《大清律例》卷三〇《刑律·诉讼·越诉》，嘉庆朝武英殿刻本，第8页。

[62]《清史稿·刑法志》，中华书局1976年版，第4211页。

[63]康熙朝《大清会典》卷一二九《分理词讼》，文海出版社，第6437页。

[64]（清）薛允升：《读例存疑》（重刊本），成文出版社有限公司1970年版，第985页。

[65]胡震对清廷京控案件的审判方式及其变化做了详细考察，参见氏文“最后的‘青天’——清朝京控制度研究”，载《中国农业大学学报》（社会科学版）2009年第2期，第45～47页。

[66]都察院左副都御史贾允升“为请重申京控案件或咨或奏不准驳斥即不准发还之例事奏折”，中国第一历史档案馆藏录副胶片，第165盒2863～2868。又参见中国政法大学图书馆复印本：《北京审判制度研究档案资料选编》（清代部分）第6、7册，第898～902页。

[67]（清）薛允升：《读例存疑》（重刊本），第985页。

[68]这个结论王洪兵在其《清代顺天府与京畿社会治理研究》的博士论文中已经得出，即“清代，凡顺属京控案件，多由都察院、步军统领衙门等奏交顺天府查证、讯办”，见氏文第240页。

[69]中国第一历史档案馆藏，《清代内阁大库档案·移会》，档号165709，嘉庆十二年九月，都察院“移会稽察房都察院奏札行顺天府查办案件清单”。

[70]吕小鲜、王光越主编：《北京审判制度研究档案资料选编》，中国政法大学图书馆藏复印本，《道光朝宫中档案奏折》，档号055538，道光年间都察院“咨行札交各案共五十件清单”。

[71]吕小鲜、王光越主编：《北京审判制度研究档案资料选编》，中国政法大学图书馆藏复印本，《道光朝军机处录副奏折》，档号03-65-4073-006，道光二十七年（1847年）二月二十七日，体仁阁大学士兼管顺天府尹事务卓秉恬、府尹汪本铨奏折。

[72]李元度：《国朝先正事略》卷二四《名臣·何文安公事略》，光绪二十九年天章石印局印本。

[73]顺天府尹申启贤等，道光十二年七月十五日“覆议现审各案月终具奏注销清册等由”奏折所列道光十二年六月二十九日以前顺天府委审未结各案分晰承审各员开具清单，档案号：3-62-3768-16。又中国政法大学图书馆藏复印本《北京审判制度研究档案资料选编》（清代部分）第7册，第955～967页。

[74]参见赵晓华：“略论晚清的京控制度”，载《清史研究》1998年第3期；李典蓉：《清朝京控制度研究》，上海古籍出版社2011年版。

[75]这种制度的确立有一个过程。据胡祥雨的研究，康熙、雍正、乾隆三朝《会典》皆无宗人府会同户、刑部审理皇族案件的记载，相关的内容出现于嘉庆朝《会典》。顺治、康熙二朝，宗人府单独审判皇族案件。到乾隆朝，尽管《会典》并未载宗人府会审之制，但实践中，宗人府已会同户、刑部审理宗室、觉罗案件。参见氏文“清前期京师初级审判制度之变更”，载《历史档案》2007年第2期，第47页。可见，清朝早期宗人府的审判权力相当大，以身份确定管辖的特点更明显。只是到了乾隆朝以后，大清审判制度中的旗人、宗室壁垒被打破，这些人才被渐渐纳入到国家统一的审判制度中。

[76]郑秦：“清代地方司法管辖制度考析”，载《西北政法学院学报》1987年第1期，第95、96页。

[77]顺治九年（1652年）谕分守河东道、分巡河东道敕稿所定二职职掌基本相同，故认为，守巡道在职掌上已无明确分工，且职能较为宽泛。参见南开大学历史学院周勇进的博士论文：《清代地方道制研究》，第259页。通永道管辖范围分跨直隶所属与顺属州县二部分，且二道不具备刑名审级应有权能，这些都不是一级行政机构所应有现象。因此，还是将其定性为上一级的派出机构为宜，或如有些学者所论，称之为准行政机构。据嘉庆朝《大清一统志》，霸昌道所辖州县有：大兴、宛平、霸州、保定、文安、大城、涿州、房山、良乡、固安、永清、东安、香河、昌平、顺义、怀柔、密云、平谷十八州县。通永道所辖州县有：通州、三河、武清、宝坻、蓟州、宁河六州县并及永平府和遵化州。

[78]“刘统勋伊禄顺谨奏为遵旨查审乾隆二十四年十一月十七日大学士忠勇公兼管步军统领事务臣傅恒奏为请旨事”，中国政法大学图书馆存复印本《北京审判制度研究档案资料选编》（清代部分）第2册，第242页。

[79]（清）黄本骥：《历代职官表》卷三“顺天府”，上海古籍出版社1980年版，第151页。

[80]在治理京畿飞蝗事件中，乾隆对直隶总督方观承和顺尹胡宝瑔的态度与处理方式可以明显看出乾隆控制二臣的手段与目的，参见张松海、王洪兵：“清代京畿行政管理体制演变”，载《历史教学》2012年第8期。

[81]（清）纪昀等撰：《历代职官表》卷三二《顺天府》，上海古籍出版社1989年版，第593页。

[82]参见胡祥雨：“清代顺天府司法审判职能研究”，小结部分，载《明清论丛》第四辑，第221～222页。

[83]参见[英]W.H.沃尔什：《历史哲学导论》，何兆武、张文杰译，北京大学出版社2008年版。