顺天府名为京官，且府治设在内城，但京师内、外二城内事务皆不属顺天府管辖。《清史稿·职官三》：顺天府“帅京县颁政令教条。……大兴、宛平二县各掌其县之政令，与五城兵马司分壤而治”。大、宛二县属顺天府管辖，五城御史所辖地面与大、宛多有交界，但“分壤而治”。五城御史隶属都察院，与顺天府毫无隶属关系。

清廷把京城分为中、东、西、南、北五城。都察院分派御史巡城，并设有巡城御史的公署，称为“五城察院”，或称“五城”。对五城内管界，雍正皇帝曾明令勘定界线，“京城内旧有基址界限之处，著五城御史查勘，建立界牌；其城外与州县接壤之处，著巡视直隶三路御史，于该管处查明看定，建立界牌。”^[31]各城都设有兵马司，每司又分为二坊。由五城御史督率管理，负责审理诉讼、缉捕盗贼等事，五城御史虽属都察院系统，却负有稽察京师治安之责，同时也负责该区域的司法事务。顺治元年（1644年），设兵马司指挥1人（正六品），副指挥2人（正七品），吏目1人（未入流）。十年（1653年）更定：“五城御史各率所属，办理地方之事，厘剔奸弊，整顿风俗”。其具体职掌是稽察京师十坊之境。十坊分隶情况是：中城分中西、中东二坊；东城分朝阳、崇南二坊；西城分关外、宣南二坊；南城分东南、正东二坊；北城分灵椿、日南二坊。五城各设正副指挥以巡城御史统之，而皇城禁内不与焉。又内城兼属于步军统领。^[32]据此可知，五城在管辖区域上与步军统领衙门重合。顺治三年（1646年），为防止各地来京官员“钻营嘱托”，“交通贿赂”，定“由五城御史督令司、坊官员，时加访缉”；顺治十三年复准：“京城内斗殴钱债等细事，如原告被告皆旗人，则送部审理。如与民互告仍听五城审结。”顺治十七年，督捕衙门奏准窃盗案件，系民者，送该城审结。顺治十八年，都察院题准民间词讼事情如系满洲责100鞭，如民责40板以下之罪竟行审结，罪重者审明送交刑部。如有应题之事，自行具题。^[33]顺治十八年题准，“缉捕盗贼、审理人命、盘获逃人及禁约赌博、稽查奸宄、邪教谣言煽惑人心、恶棍衙蠹指官吓诈、奸徒恶官潜住地方、聚伙烧香，并僧道寺院坊店等事务，责令巡城御史通行严饬。”又定，“在城捕盗官兵人等，遇有地方杀人劫财事件，不行用心缉捕，听巡城御史指实题参”。至康熙十一年又题准：“五城词讼，御史自行审结，徒罪以上送刑部。”二十七年议准，城外居住旗人有在城控告者，笞杖以下由巡城御史审结。这样，无论在辖区上，还是案犯的身份上，五城御史与步军统领衙门的司法管辖都有重合冲突之处。^[34]可见五载御史职权是基于监察而确定其对内外域管辖的，随着政权的稳定、人员的流动、经济的发展，钱、宅、治安事件多起来，五城御史督察性质的一面仍然保留着。

司法实践中，因内城基本上是旗人、宗室皇族，且皇城在内城，因而根本没有五城御史插足之隙。故步军统领衙门偏重内城，五城御史偏重外城。步军统领衙门以旗、营案件为职，五城御史则“与民”为重。五城所辖多与京县大、宛等交错，旗、民纠纷错杂，康熙二十七年以后，城外旗、民笞杖以下案件在城控告者由五城御史审断。胡祥雨更是明确地认为，五城御史与步军统领衙门审理案件不受旗、民的限制。除清初一度不允许五城御史审理单旗案件外，清代京师司法管辖并无严格的旗民之别。^[35]

五城管辖的第一审案件只能是京城及相邻郊区的徒（不包括徒）以下案件，徒以上案件以及疑罪、罪与非罪或罪名不能确定案件，可以预审拟定，皆上送刑部审理。五城御史的职责主要为一般的旗民钱、宅争讼，京城稽察，治安巡防，教化宣传等；《大清律例》卷三九“有司决囚等第”规定：

五城及提督衙门审理案件，除杖、笞等轻罪，仍照旧例自行完结；若词讼内所控情节介在疑似及关系罪名出入，非笞、杖所能完结者，俱送刑部审拟，不得率行自结。^[36]

又《大清律例》“有司决囚等第”条，嘉庆十八年定例亦有是项内容：

五城及步军统领衙门审理案件，如户婚、田土、钱债细事，并拿获窃盗、斗殴、赌博以及一切寻常讼案，审明罪止枷杖笞责者，照例自行完结，其旗、民词讼，各衙门均先详审确情；如应得罪名在徒流以上者，方准送部审办。(www.daowen.com)

内城及京畿相邻区域的尸检、勘验现场等也在五城的管辖职责之下，如光绪朝《清会典》卷六九《都察院》明确规定：

分辖五城十坊之境而平其狱讼，诘其盗窃；人命案件，五城指挥相验，盗窃案件，十坊副指挥、吏目踏勘，即准拿犯审解；其余词讼皆巡城御史听断。杖罪以下，自行完结，徒罪以上，送部按拟；月吉各率其乡约而宣教条，掌凡赈恤之政令；凡五城街道、沟渠、栅栏、房舍则会街道厅以稽察。

又刑部纂修《大清律例》卷三七亦载：

凡京师内城正身旗人及香山等处各营房旗人遇有命案，令本家禀报该佐领径报刑部相验。街道命案，无论旗、民，令步军校呈报步军统领衙门，一面咨明刑部，一面飞行五城兵马司指挥星往相验，径报刑部。

五城每城设仵作1名，另有额外学习仵作1人。“五城十坊之境”除“正身旗人及香山等处各营房旗人，遇有命案”外，其余人命案件，由五城兵马司指挥相验。^[37]外城和城外城属区本就是五城的管辖区属，该地发生命案，自然全由五城所属兵马司指挥相验。

纵览清代五城的审判权力，有扩大之势。随着清代司法制度的完善，五城对于京城讼诉，不分旗民，笞杖以下均可审结，徒以上则送刑部审理。其司法审判权限与步军统领衙门渐相竞合，涉及皇族人员的案件，五城察院必须送刑部同时咨宗人府。涉及内务府所属人员的案件，徒以下送内务府审理，徒以上案件则送刑部审理，同时咨照内务府。^[38]值得注意的是，尽管五城司坊官的权力主要在外城和城外邻近区域，但五城御史对京城内外均有权稽察，并可以接受内城词讼。《清史稿·文庆传》：“薛执中者，甘肃河州人，以符咒惑众。至京师，藉术医病，朝贵多与往来。遂妄议时政，谈休咎，行踨诡秘，为巡城御史曹楙坚捕治，中外大臣牵连被谴者众。文庆曾延治病，文宗斥其身为步军统领，不能立时捕究，有乖职守，褫职。”此事发生在道光三十年（1850年），按薛执中“至京师，藉术医病”，所接触的人员多朝贵，且文宗斥步军统领文庆“有乖职守”等情况分析，此事应当发生在内城。这可能是五城御史在内城捕治的案例。清末宪政改革以后，五城及司坊官递变为专司捕盗的治安机构。^[39]