《清会典》、《顺天府志》和《清史稿》等史料记载，顺天府不同于外省的府，不设知府而是设府尹一人和兼管府尹事务大臣一人。《清史稿·职官三》顺天府条，“顺天府，兼管府尹事大臣、尹（正三品）、丞俱各一人。其属：治中、通判、经历司经历、照磨所照磨、司狱司司狱，俱各一人，并汉员儒学教授、训导，满、汉各一个。所辖四路厅（正五品），二十州、县（正七品），各一人。在京者大兴、宛平二县知县各一人（正六品），县丞四人，巡检七人，典史、闸关、崇文门副史各一人。”^[11]顺天府作为京畿地区的行政衙门，还承担着主持进春、乡饮酒礼、耕耤等项仪式的责任。《职官三》述道：“尹掌清肃邦畿，布治四路。率京县颁政令教条。岁立春，迎春东郊。天子耕耤，具耒耜丝鞭，奉青箱播种，礼毕，率庶人终亩。……大兴、宛平二县各掌其县之政令，与五城兵马司分壤而治，品秩服章视外县加一等。”顺天府名为京官，府治在内城，但对京师二城并无管辖权。^[12]满人入主京城后驱赶汉人，汉人被迫逃离内城，或居外城，或居京郊诸县。出于清人的民族安全感以及皇权统治的需要，顺天府对内外城事务无权过问。又因京畿诸县多汉人，而清人毕竟是后来入关成为异族统治者的，为便于管理，顺天府尹则专任汉人。

说到顺天府的职事及府尹的职掌就不能不谈顺府与京县、顺属州县、四路厅及直督的隶属关系。顺天府尹虽为京官，职名府尹，其地位也不能与直隶省督齐肩，而与督、抚同城的巡抚相近。顺天府尹为正三品，直隶总督为从一品。顺属州县重大事务，均由顺天府尹会同直隶总督办理，有些重大事件的题奏，如秋审则径由直督具本，而无须府尹会衔。日本学者织田万认为，清代顺天府与直隶总督之关系，“独憾清国法令不甚完全，关此二者，无截然明确之规定”。他认为顺天府大、宛二县由府尹专管，“其他所管之州县，必与直隶总督会同考核，报其成绩。”^[13]但《钦定大清会典》明载“顺天府所属京县二、近京州五、县十七，分隶于四路同知，皆辖以府尹。升调所属同知、州县则直隶总督会列尹衔具题。其刑名，流以上由回路厅申按察司转总督达部，徒杖以下尹自决之。钱粮奏销，由四路厅申布政使转总督会尹达部。”^[14]道光二十二年刻印《嘉庆重修一统志》亦叙顺天府“今领州五县十九，统于顺天府尹，亦兼属直隶总督”，这“州五县十九”当然包括大、宛。

不过，顺府体制也有一个形成、变化过程。该辖区各衙署的权力及相互关系也应动态地来看待。大、宛二县的京县体制承自于明，清前期直隶总督有权直接管领大宛京县事务，二县员缺亦常由直隶督抚拣选补授。中期以后，一般为直督、二尹具题补选员缺。道光以后，顺天府在大、宛二县的人事管领中发挥的作用越来越大，甚至顺府可以单独拣选荐举所属员缺。但就行政事务的管理上，京属大、宛原则上是处于直督与府尹的“双重领导”下。王洪兵据清档等材料认为，“在京畿地方治理的过程中，大兴、宛平接受顺天府、直隶总督双重监督”^[15]，并不存在大、宛二县由顺天府尹专管，其他州县必与直隶总督会同考核的制度。

大、宛二县名为京县，实为京城交通、工程、园林建筑修葺的大后方，颐和园、圆明园、香山、南苑等皇家苑囿多在二县界境，且京郊诸多州县又与京县接壤，为了京师的安全以及更好地调动所在地区为清廷服务，所以定京县品秩高于其他普通州县，并与五城、步军统领衙门分壤而治，共同维护京畿的安全。

由东路厅宁河县向顺府申送的官员簿册可知，顺辖各县人事问题不但要向顺府呈报，也要向直督呈报，而且顺辖县不是经同知向顺府、直督呈报，而是分别向顺府、直督呈报，至少光绪时仍然是这样。为清楚地说明这个问题，现将文档按原格式抄录如下：

光绪二十八年二月廿八日值班　吏

宁河县申送光绪贰拾染年秋冬贰季分各官履历清册□（原文字号略小）

东路厅宁河县为申送事案，蒙宪檄饬将卑县所属现任大小官、年岁、履历、籍贯、到任年月日期，按季造报等因遵照在案。今查光绪贰拾染年秋冬贰季，分卑县暨所属教佐各官年岁、履历、籍贯、到任年月日期，卑前县令李培之未及造送卸事，卑职于本年正月贰拾捌日到任后，遵即造县清册，拟合具文申送

宪台查核。除径送

督宪外，为此备由具申，伏乞(www.daowen.com)

照验施行，须至申者

计申送

清册壹本

右　　　　　　　　　　　　　　　申

钦命兵部尚书兼管顺天府府尹部堂　徐

钦命会办五城事宜顺天府尹堂　陈^[16]

此件系宁河县向二尹所申县各官履历清册表所附的报告，此处“宪台”应指顺天府。^[17]宁河县公文自述“除径送督宪外，为此备由具申，伏乞照验施行”，此处督宪即直隶督。《清会典》规定，顺属州县、同知的人事权由顺府与直督会衔具题，此件也未注明申报东路厅。东路厅在档案中被指称为“府宪”，如道光二十三年（1843年）闰七月，宝坻县呈报七月份该县被窃记赃四十两以下案件，文内称“除径报督、尹宪、臬、道宪外，为此备由具申，伏乞照验施行。一申督、尹、臬、道、府宪”。^[18]在档案中，东路厅被称为“刑钱督捕府”，亦自称“本府”，故府宪自当指东路厅，而道宪当即指通永道，上文宪台当指顺天府。这些档案材料至少说明，司案事件，一般是要申详督、尹、臬、道、府的，而人事问题则并不需向府、臬和道呈报。

外埠州县事件通常要“六路通详”，“六路”是指督、抚、藩、臬、道、府。顺天府的体制特殊，为求与整个国家体制一致，从《顺天府全宗》档案中可以看到，东路宝坻县的“六路”是直隶总督、顺天府尹、直隶布政司、按察司、通永道、东路厅。^[19]从各上宪批示看，直督是决定性的，东路厅则是转审的关键，其他衙门不过附和“仰候督宪批示遵行”而已。东路厅有如外省府级的地位和职能，这从档案中看得很清楚，东路厅全称“顺天东路稽察营汛总辖刑钱督捕府”，简称“东路府”、“东路刑钱府”，所属州县对其径尊称以“府宪”。宁河县官册未报东路厅，似因为东路厅主管刑钱粮捕盗等事务，而官员的人事则由顺府与总督管领，厅（府）似无权插手。但是，也有同知对县属人事临时安排的事例。光绪二十八年，南路厅所属保定县知县张及第患病出缺，该县典史蔡世瑢将知县出缺情况向署南路同知吕品律呈报，该同知以“保定县系词讼、钱粮衙门，印务未便虚悬”为由，饬委霸州知州刘于祐就近兼理，同时禀顺天府“应请迅赐委员署理，以专责成，为此具禀，恭请钧安”。顺天府尹徐会沣等批示，“所遗保定县知县员缺，已饬新补该县郑令沛溶前往接印矣”。^[20]王洪兵据此认为，“四路同知在顺天府属州县人事关系管理过程中发挥了重要作用。”^[21]从此件档案看，南路厅是在应急安排，而县令人事确定权则与同知无关。关于四路同知在顺属组织系列的人事权方面还需更多的材料来检验。

通永道、霸昌二道除辖直隶部分府县外，还将顺府辖区划分为二作为各自的管辖区域。顺府辖区内的事务，州县应向二道“通详”，二道有重大事务亦应向顺府呈报。上引东路厅宁河县向顺府申送的官员簿册并不见向通永道呈报的信息，但道员的更换却要向顺府呈报。下例呈文可以说明这个问题：其一，光绪二十八年十一月，新任霸昌道向顺天府呈报到任日期，呈文曰：“职道奉旨调补霸昌道，于光绪二十八年十一月初三日接印，所有接印任事日期拟合具文呈报宪台查核，为此备由具呈，伏乞照验施行。”^[22]其二，光绪二十八年，陈启泰新任通永道，十二月初三呈顺府曰：“所有接印日期除报明督宪外，拟合具文呈报宪台查核，为此备由具呈，伏乞照验施行。”^[23]通永道、霸昌道的管领系统与四路同知正相反，二道本属直隶总督系列，因辖有顺属州县，故向顺天府呈报；四路同知属顺府系列，但因双重管理的体制，故其调补又需向直督呈报。所不同的只是二道级别高于四路同知而已。