1951年颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》只规定了企业的养老保险制度，并没有对机关事业单位养老保险制度进行规范。1955年12月《国家机关工作人员退休处理暂行办法》的颁布，标志着机关事业单位工作人员基本养老保险制度的正式实施。1958年《关于工人、职员退休处理的暂行规定》更是统一了企业职工和国家机关事业单位工作人员的退休养老保险制度。⑰1978年《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》对1958年的退休办法做了较大改动，将老弱病残干部和工人的退休分开拟定办法，可视为中国城镇企业职工和机关事业单位工作人员基本养老保险制度“双轨制”的源头。“双轨制”的基本养老保险制度使得城镇职工与机关事业单位工作人员在制度缴费、养老金待遇等方面存在巨大差异，严重挑战社会的公平底线，同时也带来一系列问题。这种差距不仅仅体现在职工退休后养老金的领取数额上，更体现在职工在职时的缴费金额、风险分担等方面（郑功成，2012）。⑱养老保险改革不仅是一个制度设计的问题，更多的是利益平衡的问题（宋晓梧，2011），⑲养老保险制度改革的成功，必须要注意平衡各方利益，郑秉文（2009）⑳提出“三个联动”方案，将机关与事业单位、不同类别的事业单位、养老金改革与建立职业年金三方共同联动，进而确保改革的最终成功。为此，1992年中国开始探索机关事业单位养老保险制度改革。1992年1月，原国家人事部出台《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》，标志着机关事业单位养老保险制度改革的启动。1993年颁布《国家公务员暂行条例》开始探索与实践建立国家公务员制度，2002年《国务院办公厅转发了〈人事部关于在事业单位试行聘用制度意见〉的通知》（国办发〔2002〕35号）文件，拉开了中国事业单位改革的序幕。2006年中央机构编制委员会办公室经国务院批准，制定了《关于事业单位分类及改革的试点方案》（征求意见稿），同年开始实行《中华人民共和国公务员法》。2011年中共中央国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号），根据现有的事业单位承担的社会功能，将事业单位划分为承担行政职能的、从事公益服务的以及从事生产经营活动的三大类，分类推进事业单位改革（参见表4-22）。

表4-22　事业单位分类

资料来源：中发〔2011〕5号文，经整理。

2008年2月，国务院会议讨论并原则上通过了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，确定在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市先期开展试点，与事业单位分类改革配套推进，为事业单位养老保险制度改革扫清政策障碍。

2009年1月，人力资源和社会保障部正式下发《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》（国发〔2008〕10号），要求山西、上海、浙江、广东、重庆5省市正式启动事业单位工作人员养老保险制度改革工作。2015年国务院印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），决定从2014年10月1日起在全国范围内对机关事业单位工作人员养老保险制度进行改革。其基本思路是“一个统一、五个同步”，即机关事业单位与企业等城镇从业人员统一实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度；机关与事业单位同步改革，职业年金○23与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施（马凯，2015）。至此机关事业单位工作人员与城镇职工基本养老保险制度实现“并轨”，并与城乡居民基本养老保险制度共同构成了“城乡统筹”的基本养老保险制度模式。

表4-23　国发〔2015〕2号与国发〔2008〕10号比较

(www.daowen.com)

说明：a：“中人”是指相关文件颁布前参加工作，在文件颁布后退休的人员；
b：《实施〈中华人民共和国社会保险法〉若干规定》提供了“延长缴费五年”“一次性缴费至满十五年”“申请转入户籍所在地的新型农村社会养老保险或者城镇居民养老保险”等救助途径。
资料来源：国发〔2008〕10号、国发〔2015〕2号，经整理。

国发〔2015〕2号文明确要求，机关事业单位在参加基本养老保险的基础上，“应当为其工作人员建立职业年金”，这使得职业年金制度具有鲜明的强制性特征。相比《事业单位工作人员养老保险改革试点方案》，《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》在覆盖范围、职业年金、“中人待遇”、人员流动等方面进一步明确和完善（参见表4-23）。

经估算，目前参保的机关事业单位工作人员在4 000万人左右，制度赡养率40%左右，替代率75%～80%。未来相当长时期内，机关事业单位赡养负担将日益严重，预计到2040年赡养率超过50%，2050年超过60%（参见表4-24）。

在中国，为了保持事业单位职工的养老金待遇，应该建立一个职业年金制度（陈小恩，2009）。2014年《机关事业单位职业年金办法》发布，三项措施同步实施，一是公务员基本工资的调整，二是事业单位工作人员基本工资的调整，三是机关事业单位离退休人员待遇的调整。

表4-24　机关事业单位在岗职工与离退休人员数量预测　（单位：万人）

资料来源：郑秉文、孙守纪、齐传君：《公务员参加养老保险统一改革的思路——“混合型”统账结合制度下的测算》，《公共管理学报》2009年第1期，第10页。

通过建立职业年金逐步降低基本养老保险的替代率，减轻政府在筹资和支付等方面的负担，大大减轻政府的社会养老保险压力，提高我国养老保险承受能力（樊蕾，2009）。对于职工个人，职业年金的实行将有益于职工退休后的保障（孙波，2010），使退休人员的收入来源多元化，提高收入的稳定性（郑秉文，2009），有利于统一社会保障，促进社会公平（苏海南，2009）；有利于保留和吸引事业单位高端技术和管理人才，有利于增强事业单位内部凝聚力和外部竞争力（赵贝贝，2010）。职业年金的确立，对于防止机关事业单位工作人员养老金替代率“断崖式”下降，保证机关事业单位工作人员基本养老保险制度的顺利推进具有重要意义。