长期以来，中国农村养老主要依靠土地和家庭。土地都是保障农民生活的基本载体，可以使农民获得基本的生存保障，然而，随着土地制度的变迁和工业化进程的推进，大量农民失去土地。农民失去土地等于失去了生产资料，失去了收入和生活的基本来源，而较低的土地补偿标准严重影响农民的基本生活。农民失地后生活方式发生根本变化，消费中的货币化程度大幅增加，生活成本上升的压力很大，保障问题十分突出。农民由于知识结构单一、综合素质低，缺乏应对市场竞争的能力，失地往往意味着失业，更无法奢谈维系未来的生活。随着计划生育政策的推行，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模不断缩小，弱化了家庭的保障功能。同时由于人口老龄化，家庭保障的压力不断增加，养老问题进一步突出（参见表4-17）。这些都对建立农村基本养老保险制度提出了迫切要求。

表4-17　新中国成立以来农村土地制度和养老方式的变化

资料来源：根据相关资料整理。

以1992年1月民政部在全国公布实施的《县级农村社会养老保险基本方案》为起点，中国农村社会养老保险制度已历经20余年的发展、调整与整顿，不断完善。2009年9月，国务院发布了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（“新农保”，国发〔2009〕32号）。根据指导意见，中国将按照加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求，在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”原则基础上，从2009年全国10%的县（市、区、旗）开始并逐年扩大“新农保”试点范围，2010年，全国有838个县（市、区、旗）和4个直辖市的大部分区县开展国家“新农保”试点，覆盖面达到24%，加上15个省份的316个县自行开展新农保试点，试点地区共有1.43亿人参保，4 243.24万农村居民领取了“新农保”养老金。2011年，将“新农保”试点区域扩大到40%的县，目标是在2020年之前，基本实现对农村居民“老有所养”全覆盖（参见表4-18）。

表4-18　中国农村基本养老保险制度发展历程(www.daowen.com)

资料来源：根据相关文件资料整理。

与此同时，学术界也广泛开展了关于城乡统筹的农村基本养老保险相关问题的讨论。杨宜勇、顾家佳和顾严（2007）⑧提出，当前我国已开始进入工业反哺农业阶段，考虑到城乡差别和区域经济发展不平衡的现实，建立农村社会化养老保险体系应遵循水平从低到高的规律，分层次、分步骤进行，并逐步将城乡二元养老保险统一于城乡一体化的全国统一养老保险方案中。

封铁英、刘芳和段兴民（2008）⑨认为，我国城镇社会养老保险的工作重点已由制度建立转向制度的可持续发展，处于较高层次的发展阶段，而农村社会养老保险发展相对滞后，尚处于多路径探索阶段，要实现城乡养老保险制度一体化必须加快构建农村养老保险体系，加大政府财政转移支付的力度，加快农村剩余劳动力的转移和社会养老保险技术建设。

杨礼琼（2011）⑩认为，农村的养老保障问题是中国统筹城乡社会保障过程中的关键问题，在农村建立起社会养老保险制度不仅是实现城乡居民在公共领域中公平再分配的合理要求，也是进一步完善社会保障制度、促进社会福利公平目标实现的需要。