中国农村的养老一直是在小农经济条件下形成的以土地养老和家庭养老为核心的养老模式，随着我国城市化速度的加快，大量的农民离开农村、离开土地向城市以及非农产业转移，成为进城务工人员，人数也逐年增长（参见表4-11）。农民离开土地进入城市，参与城市建设，虽然身份仍是农民，但实际上却是城市产业工人，兼具农民与工人身份，包括在第二、第三产业中的劳动者，其特征是持农村户口但在城市、乡镇企业工作，没有放弃农村土地承包经营权，但以务工为主要谋生手段。⑤农民工的出现是农业人口流向非农产业即城市化的必然结果。伴随身份差别的待遇差别、社会福利差别、社会活动权利差别使得农民工成为劳动力市场上的弱势群体、城市社会的“边缘人”。

表4-11　2010～2014年中国农民工数量　（单位：万人）

资料来源：国家统计局《2014年全国农民工监测调查报告》。

因此，应将其纳入城镇职工基本养老保险制度，享有和城镇职工同等的养老保障待遇，这不仅是扩大覆盖面，完善城镇职工养老保险基金平衡的需要，更是“公平”的体现。⑥2001年12月劳动和社会保障部发布的《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》明确规定，“参加社会养老保险农民工的参保缴费、待遇计发等方面与城镇企业职工实行相同的标准”。2005年中共中央及国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》再次明确，“要逐步建立务工农民社会保障制度，探索适合务工农民特点的养老保险办法”。随后，2006年3月，国务院在《关于解决农民工问题的若干意见》特别指出，探索适合农民工养老保险的“降低费率、扩大覆盖面、灵活转移”的基本养老保险制度模式。2009年2月，针对农民工的劳动就业特点，人力资源和社会保障部发布《农民工参加基本养老保险办法（征求意见稿）》，并向全社会公开征求意见。该办法体现了“低费率、广覆盖、可转移和能衔接”的要求（参见表4-12）。

表4-12　农民工参加基本养老保险办法

资料来源：《农民工参加基本养老保险办法（征求意见稿）》，经整理。

2014年2月24日，人力资源社会保障部、财政部及人社部发《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（人社部发〔2014〕17号）。该办法共11条，自2014年7月1日起施行。从两项制度的衔接时点、衔接方式、资金转移、待遇领取、经办规程等方面做出了统一规定。该办法规定农民进城务工可在其工作地参保缴费并享受相应的待遇，回归土地则可加入城乡居民养老保险，这极大地维护了农民工的养老保险权益，为完善农民工养老保险制度迈出了长远的一步。是否为农民工建立“独立”的养老保险制度在经历多年的激烈讨论后，主管部门最终在2009年底作出了放弃为农民工单独建立制度的重要决定，代之以灵活的政策，成为中国养老保险制度避免“碎片化”趋势的一个具有里程碑意义的重要举措（郑秉文，2015）。

张伟兵（2011）就城市农民工基本养老保险通过“大账户计划”与城镇职工基本养老保险的对接关系进行了探讨，在“大账户计划”下，城市农民工和城镇职工的“社会统筹账户”和“个人（缴费）账户”相互一一对应，在个人责任、社会共济等方面既有共同点又有区别（参见图4-8）。

(www.daowen.com)

图4-8　城市农民工基本养老保险“大账户计划”

资料来源：张伟兵：《城市农民工养老保险政策研究》，山西人民出版社2011年版，第62页。

在探索农民工纳入城镇企业职工基本养老保险制度的实践中，各地根据实际情况，因地制宜，采取了多种形式，比较典型的有北京“仿城型”、上海“综合保险型”以及深圳“扩面型”等模式（参见表4-13）。

这些模式具有不同的优缺点，在价值理念、实施效果、适应性、可持续性等方面呈现出不同的特点（参见表4-14）。

表4-13　农民工基本养老保险典型形式

资料来源：北京、上海、深圳人力资源与社会保障局网站，经整理。

表4-14　不同农民工养老保险模式优缺点比较

资料来源：吕学静、王增民：《对当前我国农民工社会保障模式的评估》，《第二届中国社会保障论坛文集》，中国劳动社会保障出版社2007年版，第359页；转引自张伟兵：《城市农民工养老保险政策研究》，山西人民出版社2011年版，第12页。