由于历史、自然环境等多种原因，我国边境地区情况较为复杂，经济社会发展相对滞后。但是，边境自古以来就是中国的重要领域，边境的稳定与发展对于促进边疆地区的经济发展，巩固民族团结具有重要意义，尤其在发展同周边国家的睦邻友好关系中发挥着不可替代的重要作用。自中华人民共和国成立以来，党和政府就非常重视边境地区的稳定和发展，尤其在改革开放后，国家从保持边疆社会稳定和维护国家统一战略出发，提出了一系列利于边境开发开放的思想，从多方面制定了政策措施，以达到定边、固边、实边和安边的目的。改革开放后的边境政策大致可分为三个阶段，每个阶段由于政策上的导向而呈现出不同的特点，但都对边疆巩固和发展发挥着重要作用。

（一）转变和探索：改革开放初期的边境政策（1978—1992）

改革开放初期，边疆地区的工作由于受“文化大革命”的影响，处于恢复阶段。但是，在改革开放新时期任务的指南下，边疆建设和边境开放开发工作逐渐恢复并有了新的探索。这一时期的边境地区工作依据边疆相关政策铺展开来。

其一，政治领域方面，国家高度重视边疆建设，制定了相关政策，巩固了民族大团结。党的十一届三中全会后，党中央高度重视边防工作和民族工作。根据中央的指示，边防工作大会筹备小组拟订了《边疆建设规划》草案，讨论并提出：“今后8年内，国家拟在边境地区和少数民族地区安排四百亿元的建设投资；同时国家还将组织内地省市对口支援边境和少数民族地区。”^[34]1980年4月，中共中央转发了《西藏工作座谈会纪要》，提出了根据实际需要和可能条件，组织全国各地积极给予西藏支援和帮助的八项方针。^[35]　《云南民族工作汇报纪要》（1981年中共中央书记处批转）中提出党的民族工作的总方针是：“坚定不移地关心、帮助各少数民族的政治、经济和文化的全面发展，沿着社会主义道路不断前进，逐步实现各民族事实上的平等。”^[36]这些政策的制定是为了逐渐恢复并探索边疆边境的发展道路，对边疆地区的开放开发起到根本性的作用。

其二，经济领域方面，国家启动财政支援、对口支援、扶贫开发以及边境贸易的相关政策，促进边疆边境地区的经济发展。第一，在财政支援上，1980年的财政体制改革增加了边疆地区的补助费。1981年开始实施的“六五”计划，在“地区经济发展计划”中补充了少数民族边疆地区经济发展的相关内容。第二，对边疆地区进行中央财政专项补助的同时，实行了内地省市支援边疆少数民族地区发展的对口支援政策。1979年通过正式文件将对口支援政策确立下来，这一政策是内地与边疆地区对口支援的首次探索，促进了内地与边疆地区的交流与交往，促进了边疆地区社会经济的发展。第三，在改革开放初期，边疆边境地区得到了扶贫开发政策的多重优惠。20世纪80年代，国家开始进行扶贫工作，不言而喻，边疆边境地区是重要扶贫地区。国家资金支持边疆边境地区发展，帮助这些地区人民解决交通、用水等问题。第四，在边境贸易方面，国家重新开放边境贸易，进行政策启动和探索。1984年，外经贸部发布《边境小额贸易暂行管理方法》，这是第一部针对边境贸易出台的政策。边境贸易顺应了中国改革开放历史新时期的要求。在改革开放初期，中央决定，重新开放各边疆地区与周边邻国的边境贸易，并开始通过法律手段对边境贸易进行初步的规范化管理。显然，中国改革开放事业的全面推进对中国的边境贸易政策提出了更高的要求，一系列经济领域的政策出台促进边疆地的发展。

其三，社会领域方面，国家对民族教育文化及医疗卫生事业制定了特殊照顾政策。改革开放初期，国家非常重视基础教育。1981年，教育部和国家民族事务委员会在北京召开了第三次全国民族教育工作会议，制定并提出了今后一个时期民族教育工作的中心任务和政策措施。医疗卫生事业的发展是关乎边民卫生与健康的重大民生问题，在改革开放初期就出台了《关于加强少数民族地区医学教育的意见》和《关于内地省、市对口支援少数民族地区发展医学教育试行方案》相关政策措施，以改进民族地区的医疗卫生事业。

总之，改革开放初期，国家大力开展民族工作，恢复并探索民族工作的正确路线方针，提出把民族工作重心转移到搞好经济建设上，促进边疆边境地区的经济建设。同时，在政治和社会领域上关注民族大团结，关注边民的健康与安全，制定了相关政策法规，使边境地区的管理逐步向法制化轨道迈进，推动边疆事业的全面发展。

（二）调整和改善：改革开放全面推进阶段的边境政策（1992—2012）

1992年，社会主义市场经济体制初步确立，改革开放进入了一个新的历史阶段，也对国家发展边疆、建设边疆提出了新要求。在这20年中，边境地区越来越受到国家的重视，学者们也越来越关注边境问题，边境政策不断健全和完善，边疆地区得到持续稳固的发展与繁荣。这一时期，国家的西部大开发战略、兴边富民行动、扶持人口较少民族发展政策等重大政策直接推动了边疆的发展，维护了边境的安全和稳定。

其一，围绕边境民族地区发展开展“兴边富民行动”。1999年12月29日，针对边境民族地区的发展，国家专门提出了“以解决温饱为中心的扶贫攻坚；以水、电、路、通信为主的基础设施建设；以普及九年义务教育和适应科技兴边为目标的基础教育和职业教育；以繁荣少数民族的文化为宗旨的文化设施建设；以资源合理配置为目的的产业结构调整；以发展边境贸易为核心的外向型经济开发；以退耕还林、还草为重点的生态建设”^[37]的主要任务。2000年，相关部门编制了《全国兴边富民行动规划纲要（2001—2010年）》，用于指导各边疆省区开展兴边富民行动。2010年，国家制定了《兴边富民行动“十二五”规划》，提出要同步进行加强基础设施建设和促进边境地区基本公共服务体系建设，实施免费教育和医疗政策，进而推进基本公共服务均等化，有效地促进社会事业全面发展，最终使边境地区和全国其他地区同步实现小康的意见。从2000年开始进行边境县试点工作，到2009年已经扩展到了135个边境县。“2000年至2010年，累计安排兴边富民补助资金22.1亿元，吸引和带动了大量其他各类资金投向边境地区，兴建了一大批解决群众生产生活特殊困难的项目，包括基础设施、农业生产、文化教育、生态建设等社会发展的多个领域。”^[38]总之，这项行动推进陆地边境县域经济的发展，对边境地区的稳定与发展意义重大，直接推动了兴边、富民、强国、睦邻美好愿景的实现。(www.daowen.com)

其二，制定和实施改善了边境地区发展滞后局面的“爱民固边战略”。“爱民固边战略”是“十一五”时期的一项重大战略部署，是公安边防部队在建设边境地区和谐社会中的战略决策。只有做好了群众工作，边防事业才能兴旺发达，边境安全稳定才能得到可靠的保障。当前，爱民固边战略依然发挥着特殊的功能，是“固边”工作和“爱民”工作的结合体，在爱民中固边，在固边中爱民。“爱民”与“固边”相辅相成，相互促进，构成了一幅清晰的以“爱民—固边—发展—固边—利民”为思路的战略路线图。^[39]在这一阶段的新时期新任务下，边防公安以国家政策为指导，按照兴边富民行动的“边境发展致富—缩小贫富差距—调整社会结构—促进和谐稳定”的思路^[40]，将爱民固边的战略落到实处，进一步改善了边境地区的发展滞后局面，促进边境人民生产生活水平的提升，解决了边境地区的诸多矛盾，让边疆社会逐渐呈现出了爱国、爱边、爱家园的景象。

其三，提出的“西部大开发战略”要对边境地区实行特殊的政策倾斜。广大西部地区是少数民族主要聚居的地区，135个边境县大部分属于民族自治地方。1999年9月，十五届四中全会作出“实施西部大开发战略”的决定。紧接着，先后出台了《关于实施西部大开发若干政策措施的通知》（2000年）、《关于西部大开发政策措施的实施意见》（2001年）和《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（2004年）。这些意见都对边疆民族地区做出了具体的援助意见，归纳起来包括以下几点：“第一，在中央和地方政府指导下动员社会各方面的力量加强东西对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度，有组织地推行 ‘兴边富民行动’，重点支持民族地区和贫困地区的边境县；第二，要加强对西部地区少数民族、中青年科技骨干培训和公务员培训的指导与支持，把西部民族地区、山区、牧区和边境地区列为 ‘国家贫困地区义务教育工程’重点地区，中央财政予以重点支持；第三，要促进边疆地区和少数民族地区文化事业发展，加强西部地区民族间传统文化的保护工作”^[41]。为了该战略的深入实施，2010年7月国务院再一次发出《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，部署未来10年的西部地区发展战略。其中，在税收、投资、产业、土地、生态补偿等政策上，对边境地区的发展作了明确的规定。

其四，“扶持人口较少民族发展”的政策要求开发开放边境少数民族地区。2005年5月，国务院常委会审议通过了《扶持人口较少民族发展规划（2005—2010年）》。具体内容分为四类：第一类，加强基础设施建设，改善生产生活条件；第二类，调整经济结构，促进群众增收；第三类，发展科技、教育、卫生、文化等社会事业；第四类，加强培训，提高少数民族群众素质。这一规划“对边境地区人口较少民族聚居区的基础设施、特色产业、社会事业等进行扶持，促使边境地区的经济发展和生态保护，增加少数民族群众收入”^[42]。

其五，边境贸易政策不断完善。边境贸易作为边境地区经济发展的重要一环，自中国确立社会主义市场经济后，边境贸易逐渐进入规范化管理，先后出台了多项贸易政策，如《边境贸易外汇管理办法》（2003年）、《外贸法》（2004年）、《关于进一步促进边境地区经济贸易发展有关政策问题的请示》（2008年）等。随着边境政策的不断完善，以及中国其他边境优惠政策和扶持措施的出台，中国的边境贸易已由小规模边民互市逐渐发展成了集边民互市、边境小额贸易和边境经济技术合作等为一体的多元化和现代化的贸易形式。国家实行的一系列优惠政策和措施，是边境贸易持续健康发展的有力保障。边境贸易作为一种特殊的贸易形式，肩负着特殊的使命，不仅促进了边境地区经济发展，还在一定程度上发挥着巩固民族团结、维护与周边国家睦邻友好关系的重要作用。

在改革开放全面推进阶段，边境政策总体呈现出不断完善的特点，除了以上提到的“兴边富民行动”“西部大开发战略”、扶持人口较少民族发展以及制定边境贸易政策之外，还有牧区建设扶持政策、扶贫开发推进政策以及民族教育文化及医疗卫生事业的特殊照顾政策等都在不断完善中。总之，这一时期的边境政策从探索到逐步完善为民族团结，维护边疆少数民族地区乃至全国的稳定和发展都起到了重要的作用。

（三）发展和完善：十八大以来的边境政策（2012至今）

党的十八大上，以习近平总书记为核心的党中央提出了“四个全面”战略布局，在边疆边境问题上提出了“治国必治边、治边先稳藏”（2013年）。2017年10月18日，习近平总书记在党的十九大上阐述实施区域协调发展战略时指出，要“加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”^[43]。2017年10月28日，十九大闭幕后第四天，习近平同志在给西藏隆子县玉麦乡牧民卓嘎、央宗姐妹的回信中指出：“祖国疆域上的一草一木，我们都要看好守好。”从十八大、十九大报告的重要论述可以看出，祖国边疆和边境地区已越来越受到国家的重视，这一时期边境政策处于发展并逐渐完善的阶段。

首先，更加注重边疆边境地区经济建设，加大边境地区财政转移支付力度。2015年底，国务院出台《关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》，沿边地区的战略区位优势和经济价值得到进一步凸显，在“一带一路”建设中形成重要的基点，^[44]在政策上的倾斜也更加明显。比如，进一步细化并逐渐达到全方位的对口支援政策，以加强对口支援和帮扶。习近平同志指出，要“充分考虑民族地区的特殊性，在土地使用、金融服务、资本市场建设等方面给予差别化支持”^[45]，在资金上给予边境地区多领域、多形式及多内容的支持。此外，还充分考虑到边境民族地区的特殊优势，发展特色产业，并不断完善和加强边境口岸基础设施的建设，大力度支持边境贸易发展及区域经济合作。其次，在边境地区提出要发展社会事业，促进社会公平正义。近几年来，国家加大对边疆边境地区的扶持力度，实施的优惠政策更加向边境地区倾斜。最后，提出保护少数民族村寨文化的相关指示。由于自然历史等条件的原因，边远的边境地区受到城镇化的冲击，少数民族村寨文化的传承受到影响。国家民委在2012年12月印发了《少数民族特色村寨保护与发展规划纲要（2011—2015年）》，指出保护边境少数民族村寨及其文化，发展边境特色产业，让边民愿意留在边境地区。有学者还提出“抵边居住”的政策，认为只有留住了人，国家边境才能稳固。

综上所述，自改革开放以来，中国的边境政策经历了从探索到调整再到发展完善的过程。在这个过程中，形成了一脉相承又与时俱进的边境政策和措施。在各个阶段不同历史时期，为缩小边疆边境地区历史遗留的经济文化上的差距、解决不同时期的边境问题，提出帮助和扶持边疆边境地区经济社会发展的各项支援政策，为实现各民族的共同繁荣以及实现全面建成小康社会的战略目标打下了坚实的基础，也为进一步做好边疆工作，制定边境政策做了很好的示范。