食品药品安全事关民生福祉、经济发展、社会和谐、国家形象和民族尊严。中国共产党第十八次全国代表大会以来，党中央、国务院对加强食品药品安全工作提出了许多新思想、新论断和新要求：食品药品安全问题属于重大的政治问题，能否在食品药品安全问题上给老百姓一个满意的交代，是对党执政能力的重大考验；食品药品安全问题燃点低、触点多，容易引发社会问题、政治问题，必须把食品药品安全监管纳入公共安全体系进行部署；要改革和完善食品药品安全监管体制，对食品药品安全进行集中统一监管，职能要整合、机构要统一、队伍要专业，进一步增强监管工作的协调性和执行力；食品药品安全工作是复杂的社会系统工程，要加快构建企业负责、政府监管、行业自律、社会协同、公众参与、法治保障的食品安全社会共治格局；要加快完善食品药品安全法律体系，用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保公众饮食用药安全。上述重要论断，体现了党中央、国务院对新时期我国食品药品安全工作的谋篇布局，标志着我国食品药品安全工作进入了新时代。

食品药品安全问题既是重大的社会问题，也是重大的经济问题；既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。全面加强食品药品安全工作，有效提升食品药品安全水平，必须以全球的视野和战略的眼光，审时度势，登高望远，把食品药品安全问题放在经济社会发展的大格局中去思考、定位和谋划，努力适应新时代发展和社会进步的需要，不断开创我国食品药品安全工作的新局面。面对新形势、顺应新期待、开创新局面，近期国家食品药品监管总局提出食品药品安全科学监管的重大命题，引起了社会多方面的广泛关注和热情支持。当前和今后一段时期，有必要从以下维度进一步深化对食品药品安全治理的认识。

一、有效供给理论——从经济的视角审视食品药品安全问题

食品药品安全问题是重大的经济问题。食品药品是人类赖以生存和发展的重要物质资料之一。随着健康问题越来越受到国人的关注和重视，包括食品药品产业在内的健康产业正在稳步快速发展。21世纪初，美国著名经济学家保罗·皮尔泽（Paul Zane Pilzer）在其所著的《财富第五波》（The Wellness Revolution）中将健康产业称为继IT产业之后的全球“财富第五波”，提出健康产业将成为推动全球经济增长新动力的重要论断，中国将成为全球健康产业发展的领头羊。

食品药品消费属于健康性消费、必需性消费、一次性消费。首先，作为健康性产品，食品药品生产经营的目的在于维持和促进人的生命与健康。安全是食品药品生产、经营与消费的基本前提。背离安全的食品药品，不仅不能维持人的生命与健康，反而会损害人的生命与健康。其次，作为必需性产品，食品药品的消费属于刚性消费。即便在经济下行的特殊时期，食品药品消费仍能保持着较为稳定的状态。再次，作为一次性消费品，食品药品是不能通过消费方式对其安全性进行判断或者验证的，因为食品药品一经消费，就会对人的生命与健康产生一定的影响。在消费前，食品就必须被证明是安全的、无毒无害，且符合应当有的营养标准，不会对人体造成任何急性、亚急性或者慢性危害，而药品则必须被证明是安全、有效和质量可控的。

众所周知，食品药品消费的目的在于满足维持生命健康所需要的物质。食品药品如果不能提供生命健康所需要的这种物质，那么食品药品消费就没有意义了。从需求与供给的关系来看，只有满足生命与健康需求的供给，才是真正有效的供给。任何违背安全的食品药品供给，都不是有效的供给，而是巨大的浪费。所以说，安全是保障食品药品有效供给的前提和基础。

食品药品安全始终是量的安全与质的安全的有机互动。没有量的安全，质的安全最终将丧失可靠的依托；而没有质的安全，量的安全也将失去价值。今天，食品药品供给方面的问题主要表现在质的供给上，而食品药品安全质的供给比量的供给更为复杂、艰巨。有经济学家提出需求创造供给理论，也有经济学家提出供给创造需求理论。实践已给这两种理论做出了裁判。应当说，在消费可以选择的条件下，供给也在一定程度上影响着需求。假冒伪劣食品药品的存在，将在一定程度上影响消费者对特定食品药品的消费需求。食品药品领域的风险，不仅表现为企业风险，有时也很容易演变成行业风险。食品药品企业和行业应当采取有效的措施，共同确保食品药品供给属于具有经济价值和社会价值的有效供给。

近年来，中央提出供给侧结构性改革的重大战略部署。经过近40年的改革开放，广大人民群众对食品药品的消费需求已经发生了巨大的变化，逐步从低端迈上中高端，食品药品企业必须紧紧跟随广大人民群众的消费需求，努力生产出更有质量、更加经济、更宜健康、更加方便的产品。实践证明，只有符合有效供给需求的产品，才是拥有广阔市场、充满生机活力的产品。

二、风险治理理论——从科学的视角审视食品药品安全问题

食品药品安全问题是重大的科学问题。近二十年来，在食品药品安全领域，最大的变革就是风险治理理念的提出，其对食品药品安全的治理具有全局性、根本性和方向性的重大影响。应当说，风险是认知和破解食品安全问题的一把钥匙。20世纪90年代以来，风险治理理论已走过了启蒙酝酿阶段，进入了成熟应用阶段。随着食品药品安全治理实践的深入，人们更加深刻地认识到了安全与风险对立统一、相克相生、此消彼长的关系。只有在安全与风险的对立中研究食品药品安全，才能把握食品药品安全的奥妙；只有在安全与风险的统一中研究食品药品安全，才能把握食品药品安全的真谛。风险治理理论的提出，对食品药品安全治理具有转折点的重大意义。掌握了食品药品风险，就掌握了食品药品安全的切入点、着力点和制高点，也就掌握了食品药品安全的秘密。

我国是一个幅员辽阔、人口众多、区域差别显著的大国，食品药品安全风险具有多样性、广泛性、复杂性、高发性等特点。坚持食品药品安全风险治理，一是要把握好风险评估、风险管理与风险交流的关系。解决食品药品安全风险，需要从技术、行政和社会三维的角度展开。风险评估主要是从技术的角度来认识食品药品安全风险，而风险管理主要是从行政的角度来解决食品药品安全风险，风险交流主要是从社会的角度来应对食品药品安全风险。目前，在我国食品药品安全风险治理体系中，风险交流环节还比较薄弱，尚未形成一定的规则和体系，需要明确基本定位、加强资源投入，发挥积极作用。二是要把握好全面治理与重点治理的关系。从绝对意义上看，风险无处不在、无时不有；从相对意义上看，风险有轻有重、有缓有急。通过开展风险评估或者风险排查，可以就特定环节、特定品种的食品药品安全风险状况进行科学系统分析，在此基础上确定食品安全治理的重点，进一步增强治理工作的针对性、靶向性和有效性。三是要把握好单一治理与综合治理的关系。食品药品安全治理手段多样，如评估、监测、检验、评价、稽查等。总体来看，单一手段发现风险的能力受到一定的局限，而多种手段的综合利用会使发现问题的能力显著提升。食品药品监管部门可以定期组织开展食品药品安全风险综合分析，协同有关力量，共同研判食品药品安全形势，并采取切实有效的措施进行治理。四是要把握好源头把关与过程控制的关系。在市场经济条件下，食品药品的自然生命和商品生命间往往形成一定的鸿沟，而应对这一鸿沟，就是监管所面临的最大挑战。传统的食品药品安全保障体系基本将保障的重点锁定在生产加工环节。随着科学迷信的破灭和经济规律的张扬，人们逐步认识到：从农田到餐桌、从实验室到医院，任何一个环节存在缺陷，都可能导致食品药品安全保障体系的崩溃。为最大限度地保护消费者利益，必须将全程治理理念深深地嵌入食品药品安全治理体系中。同时，必须根据食品药品安全风险的时空分布，采取分级、动态、持续、递进、均衡、适度、灵活的管理，最大限度地提高食品药品安全治理的效益。食品药品生产经营可以分为若干个环节，而每一个环节都有其源头，上一环节的末端就是下一环节的源头。只有从源头开始把关，才能把握好源与流的关系，最大限度地减少风险传播。仅靠检验、下架、退市等手段，是无法有效保障食品药品安全的。(www.daowen.com)

三、社会共治——从社会的视角审视食品药品安全问题

食品药品安全问题是重大的社会问题。食品药品安全拥有广泛的利益相关者，应当建立紧密的命运共同体。食品药品安全风险的来源具有社会性，食品药品安全问题的影响具有社会性，食品药品安全难题的破解具有社会性。作为最大的发展中国家，我国食品药品安全面临的问题更复杂、更敏感、更艰巨、更急迫。必须组织和动员全社会的力量，积极参与食品药品安全治理，推动建立新型治理关系，实现食品药品安全社会共治的大格局。

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和能力的现代化。食品药品安全领域是国家治理现代化的试验田、先行者。坚持食品药品安全社会治理，一是要把握好政府主导和社会参与的关系。在新的历史时期，食品药品安全关系已不仅仅是政府与企业之间命令与服从的简单线性关系，而是企业、政府、社会之间互助与互动的复杂网状关系。这种新型结构正不断塑造着各利益相关者间的新型关系，构造新型格局。应当通过有效的制度机制建设，加快构建企业负责、政府监管、行业自律、部门协同、公众参与、媒体监督、法治保障的食品药品安全共治大格局。在食品药品安全治理体系中，政府始终发挥着总揽全局、协调各方的主导作用。二要把握好国家权力和社会权力的关系。在市场经济条件下，行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、消费者权益保护组织等，在食品药品安全方面拥有广泛的知情权、参与权、监督权和表达权。在充分发挥行政力量的同时，应当建立有效的制度机制建设，使食品药品安全治理资源和治理力量整合起来，使食品药品安全治理责任和治理措施落实下去，进一步增强治理工作的积极性、主动性和创造性。应当坚持大健康观、大安全观、大社会观、大治理观，通过更加科学的制度机制安排，协调好政府、部门、企业、行业、公众、媒体等多方面的关系，努力形成职责清晰、任务明确、纵横交错、密切协作、运行有效的食品药品安全治理网络，共同保障食品药品安全。有必要及时出台关于全面推进食品药品安全社会共治的指导意见，确定食品药品安全社会共治的基本原则、主要任务、主要措施和保障机制，将食品药品安全社会共治逐步引上制度化、机制化的道路。

四、责任分享理论——从政治的视角审视食品药品安全问题

食品药品安全问题是个重大的政治问题。现代社会关系主要表现为责任关系。美国著名思想家爱默生曾说：“责任具有至高无上的价值，它是一种伟大的品格，在所有价值中处于最高的位置。”保障食品药品安全，既是企业的责任，也是政府的责任；既是行业的责任，也是消费者的责任，更是全社会共享共担的责任。长期以来，食品药品安全领域在一定程度上存在着分责不够清晰、履责不够匹配、尽责不够到位、追责不够科学等问题。

坚持食品药品安全责任治理，一是要把握好政府责任和企业责任与其他机构责任的关系。政府对食品药品安全承担监管责任，这种风险排查责任属于行政责任。而企业对食品药品安全承担管理责任，这种安全保证责任属于民事责任。所以说，食品药品企业是食品药品安全的第一责任主体，或者说是唯一民事责任主体。在社会主义市场经济条件下，企业是独立的食品药品生产者和经营者。食品药品生产与经营的最终目的在于满足消费，而食品药品消费的基本前提就是食品药品安全。生产经营安全的食品药品是企业对社会的根本责任，是企业得以存续的基本条件。企业的安全意识、安全条件以及安全状况，直接影响乃至决定着企业的食品药品安全状况。如果企业忽视甚至无视食品药品安全，那么，即便再完善的政府外部监管也难以取得理想的效果。联合国粮农组织和世界卫生组织的有关报告指出，将食品药品安全的主要责任赋予食品药品生产经营者，是最直接、最及时、最经济、最有效的治理战略。我国食品药品安全治理实践也反复证明，在市场经济条件下，企业所追求的目标与消费者所期待的目标往往存在着一定的差异。只有企业真正承担食品药品安全的第一责任，食品药品安全保障才有了坚实的基础。绝不允许任何企业以损害人民群众生命健康的代价来换取企业发展和经济增长。此外，检验机构、认证机构、广告机构、新闻媒体等，在食品药品安全保障中也享有一定的权力，也应当承担相关的法律责任。消费者对食品药品安全也承担着一定的责任。当前，企业主体责任落实仍然是食品药品安全治理工作的重点，其他责任主体的责任落实也需要进一步强化。二是要把握好政治责任、法律责任和社会责任的关系。政治责任是指承担重大决策与管理的高级政府官员因决策失误或失职、渎职、滥权导致公众生命财产或者国家利益、公共利益遭受重大损失时，所承担的引咎辞职、被罢免、被弹劾、被免职等消极法律后果。社会责任是指企业作为独立的食品药品生产经营者，应当将自己的食品药品生产经营行为与公众健康福祉紧密结合起来，在生产经营安全的食品药品外，还应当承担“公民企业”的责任，生产经营更有质量、更加经济、更加便利、更加环保、更加健康的食品药品。三是要把握好刑事责任、行政责任和民事责任的关系。新时期，中央多次强调，要用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责，确保公众饮食用药安全。应当更加重视行为处罚，强化对食品药品安全违法犯罪行为的惩戒力度。同时，应当充分利用民事责任手段，强化关联行为间法律责任的连带，进一步发挥法律的威慑作用。

党的十八大以来，我国食品药品监管改革已进入“快车道”。食品药品治理创新正在从理念创新、体制创新、制度创新、机制创新快速向体系创新、方式创新、战略创新和文化创新迈进。在这个快速变革的重要时期，华东理工大学法学院于杨曜教授和上海市食品药品安全研究会唐民皓会长共同主编了“食品药品监管卓越人才培养系列教材”，该系列教材坚持问题导向、坚持国际视野、坚持立足国情、坚持改革创新，追求理念现代、追求价值和谐、追求体系完备、追求能力卓越，必将对我国食品药品安全人才的培养和食品药品安全事业的发展起到积极的促进作用。

在食品药品监管者坚定而慈祥的眼里，每个人的生命就是整个世界。

徐景和

2016年10月