教育政策制定又称为教育政策形成，它是政党、政府等根据一定历史时期的社会政治、经济及教育状况，提出教育工作的行动依据和行为准则的过程。教育政策制定是教育政策过程的第一阶段。这个阶段的主要任务是确定教育政策的目标、任务、内容等，为后续教育政策的实施提供依据和行动框架。

（一）教育政策主题的确定

确定教育政策的主题，是制定教育政策的第一步。政策总是围绕着解决问题而展开的。何谓教育政策主题？它是指将一定的教育问题纳入教育政策讨论的范围，并由此形成教育政策议案。现实中教育问题甚多，但并不是所有的教育问题都应成为或应立即成为教育政策问题。在教育政策制定过程中，如果对教育问题认识不清、不准或教育政策主题不当，制定出的教育政策就无法实现其价值。“政策不及时或政策无的放矢，政策力度不够或杀鸡用牛刀，政策重叠或政策不配套，越俎代庖或回避责任等等，很多时候都是因为对教育问题厘定不清，政策议题不恰当而造成的。”^[13]所以，明确教育问题是决定其能否进入教育政策主题的前提。一个恰当的或良好的教育政策主题必然是对教育问题的准确把握。那么，什么样的教育问题才能成为教育政策的主题呢？一般说来，需要考虑教育问题以下几个方面的特性。

第一，问题的性质。能成为教育政策主题的教育问题究竟应该是一种什么性质的问题呢？是一种无关痛痒的教育问题，还是比较紧迫的教育问题？是暂时性的教育问题，还是影响深刻久远的教育问题？这对于能否纳入教育政策主题关系甚大。成为教育政策主题的教育问题，应该是带有本质性的对教育改革与发展有重大或重要影响的问题。

第二，问题的重要程度。教育政策主题必须面向现实问题，这类问题应该是亟待解决的问题。

第三，问题的广度。所谓问题的广度，是指教育问题在多大层面上对教育改革与发展产生影响。问题的广度也可视为问题的空间范围，即教育问题是全国性的、普遍性的，还是区域性的、特殊性的。问题影响的空间范围决定着这一问题应该纳入何种层级的政策议题。

第四，解决问题的效益与成本。教育问题一旦纳入教育政策议题，应当是为了通过制定并实施政策以求得对问题及时有效的解决。解决教育问题需要付出一定的人力、物力、财力等教育资源。如果尚待解决的教育问题需要付出的代价过大，或者一时还无力解决，那么这样的问题能否即时纳入教育政策议题便值得认真考虑。权衡得失在正常情况下应被视为一种理性主义的态度。当然，解决教育问题的效益和成本不仅涉及经济、技术层面，也涉及政治、社会影响层面。所以，为解决教育问题付出的代价需要全面衡量、综合考虑。

（二）教育政策制定的主体

教育政策制定的主体是确定由谁来制定教育政策的问题。教育政策制定是一项复杂的系统工程，涉及社会方方面面的利益和关切点，因此，参与的主体应多元化。当然，从根本上说，教育政策是占统治地位的阶级或集团的教育意志的体现。有学者研究发现，教育政策的制定者主要包括两大类：一类是立法者、行政官员、专家、智囊、司法人员、利益团体代言人；另一类是制定政策的组织，如立法机关、行政机关、政党、利益团体、思想库等。^[14]也有学者指出，教育政策制定的主体除了政策制定者（政党、立法者、立法机关）外，还包括在教育政策制定过程中所涉及的教育政策研究者、教育政策咨询专家、智囊、大众传媒以及作为教育政策执行者的各级教育行政机关与官员。在教育决策强调民主化、科学化和专业化的今天，教育政策制定的主体是很广泛的，除了党政机构人员外，学术研究群体、利益相关者代表以及众多的行业普通人员等也会参与到教育政策制定中来。(www.daowen.com)

（三）教育政策的形成

在教育政策的主题确定后，各相关主体会开展一系列复杂的工作，从而形成相应的教育政策文本方案并得到确认，即合法化。

第一，确定教育政策目标。教育政策目标是指解决教育政策问题所要达到的结果，一般包括总体目标和具体目标。

拓展阅读

《中国教育现代化2035》的总体目标

《中国教育现代化2035》的总体目标是：到2020年，全面实现“十三五”发展目标，教育总体实力和国际影响力显著增强，劳动年龄人口平均受教育年限明显增加，教育现代化取得重要进展，为全面建成小康社会作出重要贡献。在此基础上，再经过15年努力，到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础。2035年主要发展目标是：建成服务全民终身学习的现代教育体系、普及有质量的学前教育、实现优质均衡的义务教育、全面普及高中阶段教育、职业教育服务能力显著提升、高等教育竞争力明显提升、残疾儿童少年享有适合的教育、形成全社会共同参与的教育治理新格局。

第二，拟订教育政策方案。拟订教育政策方案即根据既定的教育政策目标和制定教育政策的基本原则，制定教育政策措施，安排教育政策的实施步骤。教育政策方案是教育实际工作的蓝图，也是实现教育政策目标的途径。教育政策目标能否得以实现最终取决于教育政策方案是否科学合理。科学的教育政策方案，需要了解所要解决教育问题的产生原因、影响因素、实施条件等内容，运用科学的分析方法和思考方法，把握教育发展的规律和教育问题的主要矛盾，进行全面、科学、公平的方案设计和论证，保障政策决策的科学性、有效性，尽可能减少决策失误。

第三，合法化教育政策。教育政策合法化是教育政策制定的最后一个环节，通过这个环节后，教育政策就可以进入实施阶段了。教育政策合法化是指教育政策方案获得合法地位的过程。在对教育政策方案作出决策之后，必须将该方案合法化为真正具有权威性的政策，使之能够得到有效的执行，这就是政策合法化问题。^[15]教育政策合法化包括主体、程序、结果三个方面的合法化。其中，程序合法化尤为重要。一项教育政策的出台必须要经历系列的认证、审查、通过、批准等环节。如果没有合法的教育政策制定程序，教育政策制定就有可能因为缺乏规范性而成为随机性行为，甚至可能成为领导者的个人意志，给教育政策执行对象带来巨大的伤害。只有经过合法的程序制定出来的教育政策，才可能被人们所认可，并得到良好的执行。为了保障教育政策制定的科学性、合理性、公平性，许多发达国家专门制定了涉及政策制定程序的相关法律法规，如审查制度、听证制度、决策监督制度等，对教育政策制定程序的合法化发挥了重要的作用。