1994年，我国进行了分税制改革，明确了中央政府和地方政府的财政收支范围和相对独立的管理权限，并建立了地方税体系。但此后我国进行的一系列税种改革中，地方税改革始终滞后于中央税和共享税，使得地方税体系存在很多问题，特别是营业税改征增值税以后，地方逐渐缺乏有效稳定的主体税种，影响地方政府的财政收入和地方经济的发展，选择、确立地方税主体税种是完善地方税体系的关键。想要选择稳定的地方税主体税种首先要充分了解我国地方税体系及其主体税种的历史演进。

（一）1994年以前，我国地方税体系尚未形成

地方税的产生是以地方和中央分权为前提的，中华人民共和国成立前，中国长期实行中央集权的政治模式，加上经济发展落后，使得地方税体系萌芽较晚。虽然在晚清时期、北洋军阀时期和国民党统治时期均有相应的中央税和地方税政策，但由于当时政局不稳、政府腐败，中央政府任意收缴地方税收入，并没有形成中央和地方分权的事实，也未确立真正意义上的地方税。

中华人民共和国成立后，为了尽快恢复和发展经济，平衡财政收支，中央政府在1950年发布了《全国税政实施要则》，规定全国开设货物税、工商业税、盐税、关税等14种税，但这些税种并未区分中央税和地方税，这与当时高度集中的经济体制相关。1958年和1973年我国以简化工商业税为核心进行了大规模的税制改革，但由于我国高度集权的财政管理模式，基本未能建立稳定的地方税制度，更不可能形成完善的地方税体系。

改革开放以后，我国提出《关于改革工商税制的设想》，地方税制度的建设逐渐受到重视，工商业税被划分为中央税、地方税和共享税，1985年按照税种将收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央地方共享收入，地方财政相对宽裕，但1988年地方实行财政包干以后，地方税制度就名存实亡了。

（二）1994年，分税制改革以后营业税成为地方税体系中的主体税种(www.daowen.com)

20世纪末期，我国改革开放进入了新的历史时期，为了理清中央与地方财政分配关系，对财税管理体制进行了一次大力度的改革。坚持财权与事权相匹配的原则，划分了中央税和地方税，并设置国税局和地税局分别征收相应的税收，标志着地方税体系初步形成，保障了地方政府的税收收入。

分税制改革把税种划分为中央税、地方税及中央地方共享税。当时共开征24种税。经过一系列的改革和调整，包括2006年废除农业税、屠宰税，2007年改革城镇土地税、车船税和房产税（合并房产税和城市房产税为房产税），2008年统一内外资企业所得税，2013年营业税改征增值税在全国铺开等，目前我国共开征18个税种，按照收入归属划分，现行的地方税体系主要由三部分构成：一是由地方政府征管且收入全部归地方的税种，包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、车船税、契税和烟叶税；二是由地方政府征管、收入主要归地方的共享税，有城市维护建设税、营业税、印花税和资源税；三是地方税务机关参与征收，收入主要归属中央的共享税，包括企业所得税和个人所得税。由此可以看出，虽然有增值税、营业税和所得税等共享税，但我国地方政府拥有完整收入权和征管权的地方税只有7种，真正能给地方政府带来税收收入的税种较少。

在这一发展阶段，营业税成为我国地方税体系的主体税种。选择地方税主体税种的一个重要标准是税种的税收收入及其占地方税收入的比重，税收收入越多，在地方政府履行职能时发挥的调节作用越大。分税制改革以后，营业税一直是地方政府最主要的税收收入，在地方税体系中占据最大比重，且有逐年增加的趋势，从1998年的1340亿元增加到2013年17154.58亿元，占地方税比重从26.89%增加到31.83%，为地方政府履行职能、调节经济提供了资金保障。特别是整理近几年地方各税种的税收收入及占地方税收入的比重可得：营业税、企业所得税、增值税的税收收入占地方税比重居前三位。其中，营业税的税收收入及占地方税比重最大，3年来占比始终维持在30%以上，2013年收入达到17154.58亿元，成为地方税中最主要的收入来源；其次是企业所得税，占地方税收入比重维持在16%左右，2013年收入为7983.34亿元；再次是增值税，其比重近几年维持在15%左右，2013年收入达到8276.32亿元。增值税和企业所得税作为中央和地方共享税，收入主要归属中央，是中央政府的重要税源，因此不可能作为地方税的主体税种。从税收收入占地方税收入比重角度来看，分税制改革以后营业税成为我国地方税体系中的主体税种。

（三）2013年营改增全面实施以后，地方税主体税种逐渐悬空

作为税收收入归地方所有的营业税来说，其收入占全部地方税收收入的三分之一，是地方政府最主要的税收来源，在调节地方经济过程中发挥重要作用。然而，2012年1月1日起开始在上海市的交通运输业和部分现代服务业实施营业税改征增值税试点；2013年4月10日营改增试点扩大，一方面将前期试点行业的范围扩大到全国，另一方面将广播影视等新行业加入试点范围；2013年8月1日营改增试点开始在全国推行，营业税渐渐被增值税替代；2015年5月，营改增的最后三个行业金融保险、生活服务业、建安房地产的营改增方案将推出，最乐观的预期是到2015年下半年后，中国或将全面告别营业税。随着营业税的消失，地方税主体税种位置将悬空，地方税收入进一步减少。一方面，随着营改增在全国范围内的推广，必将导致营业税的征税范围逐步缩小并最终被增值税所取代，地方税将失去最重要的收入来源；另一方面，国内增值税地方分享的部分也会减少，营业税改征增值税以后，试点企业可以通过增值税专用发票抵扣进项税额，减少缴纳的增值税，使得地方分享的部分减少。以最先试点营改增的上海市为例，2013年上半年的营业税收入533.8亿元，占总税收收入的9%，下半年的营业税收入428.4亿元，占总收入的8．6%，而到2014年下半年，营业税在总税收中的比例只有7.8%，营业税占比的逐渐下降反映了营改增使其作为主体税种的地位逐渐动摇。