（一）现阶段我国城市社区养老的发展情况

1.我国城市社区养老的实践探索

社区养老模式在我国人口老龄化的背景下不断发展，从20世纪80年代到现在城市社区养老服务日益被重视，政府相继出台了关于社区养老服务建设的《关于加快实现福利社会化的意见》和《关于加快发展社区服务业的意见》。在政府的大力支持、非盈利机构的配合和民间力量的积极参与下，我国初步形成了较完备的社区养老服务体系。

从服务的内容和形式来看，我国城市社区提供的养老服务主要涵盖了日常生活照料、卫生保健服务和精神文化方面的服务。形式也从单一的老年人俱乐部、老年人日间照料室等发展成为现在形式新颖的老年人茶室、老年人免费电影厅、老年社区公寓等。从服务设施的数量来看，我国的社区养老设施已经从2002年的23.8万个增加到2013年的34.7万个；从服务队伍的数量来看，我国的社区养老服务队伍由2002年的900万人增加到了2013年的1337万人；从社区养老服务的运行模式来看，现在的社区养老模式已经发展成为政府与社会服务中心配合提供养老服务的模式。老年人在社区内可以享受到社会服务中心提供的专业的照顾，如日常生活照料、卫生保健服务、文化娱乐项目等。

目前，相对成功的社区养老模式有上海模式、南京模式、大连模式与宁波模式等。上述几种模式在组织体系、运行、资金来源及监督机制等方面的特点及异同如表7-1。在具体实践过程中也是丰富的、多样化的，这都是由这些模式所在城市、所在社区自身特点和情况所决定。这些根据各自具体情况因地制宜创新的居家养老模式不仅丰富和深化了社区养老的实践经验，而且为其他地方社区养老的发展提供了很好的借鉴。

表7-1　社区居家养老典型实践模式比较表

2.社会企业参与我国城市社区养老服务概况

（1）一般社会机构的参与情况

近年来，各种护理中心、托老所、家政服务中心等社区服务机构应运而生，这些机构主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，是构成社会保障体系和社会化服务体系的重要组成部分。

2000年，国务院办公厅转发民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构的用地、用电、用水、电话等方面给予优惠政策。之后，国家有关部门分别于2005年、2006年、2011年相继出台并印发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》《关于加快发展养老服务业的意见通知》《社会养老服务体系建设规划（2011—2015）》，要求2015年实现居家养老和社区养老服务网络的基本覆盖，基本形成制度完善、组织健全、规模适中、运营良好、服务优良、监管到位、发展持续的社会养老服务体系。规划中提到的社区居家养老成为许多企业、机构寻找商机和事业发展的动力。可以说，鼓励社会企业与社会组织介入养老服务业，成为我国应对深度老龄化、超级老龄化社会的战略选择。在国家政策的大力支持下，民办养老服务机构本应得到不断发展与壮大。

然而，根据全国老龄办在全国范围内展开的全国民办养老服务机构基本状况调查统计，我国大多数民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大。在2009年4月到2014年1月期间，共有37个民办非企业社会组织被批准成立，而其中专门针对老年人养老服务的只有5家，分别是：华龄涉老智能科技产业发展中心、中民养老规划院、民升康复护理养老发展中心、中益老龄事业发展中心以及光彩居家养老服务中心，所占比例不到1/6，但其中尚未出现寿险企业参与的身影。社会企业参与我国养老服务虽有一定程度的进展，但与日益扩大的老龄化需求相比依然是杯水车薪，供不应求。

（2）寿险介入社区养老的现状(www.daowen.com)

目前，寿险公司介入城市社区养老的主要方式一方面仍局限于部分传统健康保险及护理保险的层面上，另一方面是结合养老地产进行的寿险产业链开发。而关于寿险介入养老地产的相关问题，第七章已进行了分析；关于传统健康保险及护理保险的有关内容，第五章已进行了分析。因此本章在此问题上不做赘述。因此，本节主要就寿险传统保险产品中涉及城市社区养老的长期护理保险的发展情况进行分析。

需要说明的是，我国2006 年出台的《健康保险管理办法》将长期护理保险与疾病保险、医疗保险、失能收入损失保险并列为健康保险的四大险种，这是我国法律首次将护理保险作为独立险种进行界定。虽然我国对长期护理保险的潜在需求巨大，但由于我国步入老龄化社会的时间相对较短，和发达国家相比，我国的长期护理保险起步较晚，理论研究尚处探索阶段，保险产品的开发还处于萌芽状态，公众对这一险种知之甚少，保险实践经验更无从谈起。

3.现阶段我国城市社区养老模式存在的问题

（1）社区养老的服务内容与质量不高，资金缺乏

我国社区养老服务的内容主要集中在为老年人提供日常生活照料上，而相对来说，卫生保健、体育锻炼、娱乐项目等方面的服务还较少。在我实地考察的过程中，有许多老年人向我反映了这一问题。大部分老年人认为他们对精神方面的需求和对生活照料方面的需求一样多，只有在精神方面保持了健康愉悦的状态，才能享受生活，进而有一个健康的体魄。而我国城市社区养老服务从内容上讲，娱乐设施单一、体育器材缺乏。目前我国城市社区养老设施的构建还不能满足老年人各方面的需求，比如一些社区的体育器材的设置不适合高龄老人或者没有构建相应的安全措施，这就使得这部分老年人不能或者不敢享受到这种福利；还有些老年人反映一些活动室的配置不能满足老年人的多种需求，比如聊天室所准备的棋牌类型单一、老年人茶室布置过于单调等。

在商业保险方面，根据《2013年国民经济和社会发展统计公报》披露的数据，2013年我国城镇和农村居民年人均纯收入分别为26955元和8896元人民币，老年人退休后收入下降，他们的收入一般会低于人均纯收入，而目前市场上销售的长期护理保险产品，动辄年缴费几千元，远非一般民众和老年人所能承受。

而产生这些问题的原因主要有以下几个方面：一是支持社区养老服务的资金短缺。高质量高水准的服务需要有完备的设施做基础，而设施的构建需要巨大的人力物力和财力作为支撑。社区养老的资金提供主要是由政府负责，然而在我国高速发展的过程中，政府的参政压力越来越大。政府虽然能够出资构建养老社区和基础服务设施，然而当前政府的资金还不足以为所有城市社区提供一流的配置。这就使社区内部硬件设施不能为老年人提供高水平的服务。二是养老服务提供机构的数量有限。我国的社区养老服务模式一般是政府与社会服务中心合作，政府出资购买服务，服务中心为社区提供服务。而社会服务中心一般是民间公益机构，其性质为非营利机构。这些机构的日常运营所用资金很大程度上是社会上的捐助。在我国，社会上对这些公益机构的资金支持还较低，因此导致了这些机构的数量较少。

（2）社区养老服务社会化程度较低

目前我国逐步形成“居家养老、社区服务”的养老模式，需要庞大的社会资源支付。从一定意义上说，发展居家养老服务的过程，也是养老服务社会化的过程。社会化服务要立足于社区，鼓励社会力量开展以社区为基础的养老服务，逐步形成为老年人提供生活照料、医疗保健、康复护理、家政服务、心理咨询、文化学习、体育健身、娱乐休闲等综合性的服务网络，为居家老人提供优质、便捷的服务。发达国家在研究老年人的社会支持问题和解决老年人养老问题时，特别注重不同群体和不同组织，即家庭、亲属、朋友、邻里和机构在为老年人提供支持和照料服务中的职能分工。

当前我国开展社区居家养老服务的最大难题是有能力承接服务的中介组织匮乏。在此背景下，部分基层政府尝试通过建立专职队伍和依托社区养老服务机构进行辐射的办法，以求突破瓶颈。调查结果显示，目前，我国非营利性养老服务中介机构（包括部分养老服务超市），主要从事收集养老服务信息，开展养老、维权、保健、旅游和咨询等服务。在养老服务队伍上，提供照料的主要是女性（离家近、收入稳定、工作时间有弹性，一般是老人的邻居，有一定的感情基础，有责任和感情的驱动）。伴随着住房的改革，我国目前城市当中以单位为主心的社区格局，将逐渐演变成按收入等级分层的商业居住格局，这一方面将使得我们通过单位和企业来推动社区服务发展的传统做法，将不再起多大效果；另一方面各个居住小区之间的差异将变得更明显，对社区服务的种类和要求也各不相同，从而影响到养老服务社会化的整体布局。

（3）寿险介入城市社区养老程度不高

自2005年国泰人寿保险公司推出首款长期护理保险险种已有近10年历史，但面对强大的市场需求，该险种未如人们期望的那样经营得风生水起，却相反一直处于供求两不旺的窘境之中，究其原因主要有产品设计较单一、其他险种的挤出效应、年缴保费较高、长期护理保险产业链尚未形成等方面，具体内容已在第五章进行了较细致的分析。