【要报要点】我国的生态补偿到底补什么？生态补偿对新一轮西部大开发起什么作用？需要尽快制定生态补偿法律吗？目前的政策和制度在很大程度上混淆了生态补偿与生态治理、污染损害赔偿、资源有偿使用等现行相关法律规定的区别，未能充分展现我国西部地区特有的环境资源禀赋和对全国生态环境的特殊功能，没有发挥出对西部大开发应有的促进作用，如何解决这些问题？本期《要报》提出了一些看法和建议。

西北政法大学李永宁教授主持完成的国家社会科学基金项目《生态保护与利益补偿法律机制问题研究》，对建立和完善生态补偿制度，促进西部经济社会又好又快发展提出了一些建议。

一、我国建立生态补偿制度的现状

1.法律层面。我国1998年修改《森林法》时，第一次加入了“森林生态效益补偿”的内容，2008年修订的《水污染防治法》提出国家建立健全水源区和流域上游地区的“水环境生态保护补偿机制”。但截至目前，尚没有一部全国性的生态补偿法律。仅在一些省、市，针对水源区和上下游水环境保护制定了一些地方性生态补偿法规，如《河南省水环境生态补偿暂行办法》。还有一些地方性法规也包含了生态补偿的内容，如《陕西省秦岭生态环境保护条例》等。

2.政策层面。2005年12月3日《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”。《国务院2007年工作要点》将“加快建立生态环境补偿机制”列为抓好节能减排工作的重要任务。国家《节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）也明确要求改进和完善资源开发生态补偿机制，开展跨流域生态补偿试点工作。2007年8月24日，原国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》，全面阐述了生态补偿的意义、指导思想、原则、目标、生态补偿的范围和机制等。

3.实践层面。近10年来，我国先后启动了退耕还林、退牧还草、天然林保护、京津风沙源治理、西南熔岩地区石漠化治理、青海三江源自然保护区、甘肃甘南黄河重要水源补给区等重大生态建设工程。在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等领域开展了生态补偿试点。对青海三江源、南水北调中线水源区以及部分天然林保护加大了中央财政转移支付的力度。许多地方也进行了形式多样的生态补偿试点。

二、我国生态补偿制度存在的问题

1.从政策制定、立法准备和理论研究的现状和趋向看，我国的生态补偿政策及制度实践，比较广泛地接受了环境科学对生态补偿的认识，缺乏对生态补偿社会关系独特性的分析和展现；存在把生态补偿与现行生态治理、污染赔偿和自然资源有偿使用等相关规定严重混淆的趋势；存在对生态补偿的本质认识不清，补偿范围定位不准，补偿概念、方式、原则、分类、机制归纳不科学等实践和认识上的谬误。

2.在生态补偿的发动机制上，以应对生态破坏的政策性补偿为主，如实施的重大生态建设工程、南水北调水源区生态补偿等。缺乏稳固、持久的生态补偿政策和法律规定，现有生态补偿政策和制度的宏观性、长远性、稳定性和可预期性明显欠缺，不足以对环境保护事业提供持久性的动力支持。

3.对生态补偿的资金来源过分依赖国家的财政投入，涉及生态环境的税费改革滞后于补偿的资金需求，税费改革的步伐甚至落后于普通民众的心理预期；未能及时创新环境生态利益的价值实现方式，如对森林碳汇价值和碳交易的漠视；补偿主体中当地居民的权利义务规定不清晰，广泛性的群众参与严重不足。补偿发动机制的合理性论证不足，以及补偿资金的欠缺，导致很容易把生态补偿与生态扶贫相提并论。

4.由于我国特有的地理、环境结构，我国西部地区环境保护对全国生态环境改善的独特功能和特殊价值，以及生态补偿在西部开发中的重要意义，未能在西部开发研究、政策以及实践中得到充分关注。西部地区环境、生态、资源的比较优势未能转化成地区的经济优势，区域经济结构恶质趋同化；环境生态破坏、土地资源浪费现象触目惊心。导致开发与保护、经济发展与发挥地区环境禀赋优势存在突出矛盾，国家支持与西部地区民众期待还有一定落差。(www.daowen.com)

5.西部有些地方的生态补偿实践，以及涉及生态补偿的地方立法，在未能准确区分生态补偿责任主体的情况下，自愿承担了本应由国家或其他受益地区承担的生态补偿责任，不仅影响了地方开展生态补偿的积极性，也加重了地区的财政负担，有些地方的生态补偿规定也因此流于形式。典型的如陕西省对秦岭保护的生态补偿。

6.西部地区对生态补偿的研究，特别是对环境生态利益以及为保护生态环境承担的经济社会发展机会成本的价值评价与测量严重落后，相对应的对地区承担的特殊环境保护义务的宣传也缺乏应有的力度，未能很好地激发出全国人民乐于为环境保护贡献力量的高度热情和责任心。

三、完善生态补偿制度，推进西部大开发的建议

1.目前，《生态补偿条例》正在加紧制定当中，但现有政策和法律实践以及生态补偿的理论研究，尚不足以为制定一部相对完善的生态补偿法律法规提供比较成熟的理论和实践支持，有必要继续深化生态补偿的理论研究，对生态补偿的本质、涵义、范围等理论问题逐步达成共识；同时，应持续推动和加强生态补偿试点，通过实践，进一步明晰生态补偿与生态治理、污染防治、资源有偿使用等现行法律规定的区分和衔接工作；通过深化环境资源税费改革，理顺环境资源产权结构和利益关系，减轻政府生态补偿的压力，避免法律法规仓促出台有可能导致的环境法制混乱和更多的认识谬误。

2.因为我国西部地区在我国环境生态保护中的特殊地位，在新一轮西部开发中，应加强环境资源方面的制度建设，特别是要有针对性地加强水源地、自然保护区、生态林建设、荒漠化土地等生态脆弱区的生态补偿制度建设和立法工作，要把生态补偿制度建设当作推动我国西部开发的重要举措，使再造山川秀美新西部的伟大任务能早日实现。

3.建议把生态移民作为加强环境保护和生态补偿的重要手段，对全国的生态脆弱地进行地理普查，建立生态脆弱地地理档案，实现生态脆弱地分级管理制度。对纳入不同强度级次的生态脆弱地，确定不同的生态补偿政策；并根据生态脆弱地强度级次的不同，确定生态移民的先后顺序和时间规划；从制度建设上切断生态移民和政府扶贫政策的勾连，把生态移民变成为各级政府义不容辞的责任和义务。建议在进行生态移民的同时对生态脆弱地试点国家征收制度，解决移民迁出地权属不明朗的法律问题，确保移民移得出、留得住，并能走向富裕之路。

4.生态补偿立法不能仅仅局限于特定环境功能区的改善，还要体现对人的补偿和对地区的补偿等内容。应明确生态补偿标准的认定办法，特别是关于生态补偿的程序性规定，考虑私人补偿中主体的复杂性，应尽量设置科学、合理、方便群众的具体程序，最大限度地降低补偿实现的制度（程序性）成本，使参与环境保护的广大群众能真正得到实惠。在地区补偿中，设置的专项财政转移支付制度，应具有长期性和稳定性，建议在开征生态税后可以提取特定比例设立生态补偿基金，在专项转移支付不足的情况下，可以动用补偿基金弥补其缺额，做到补偿不拖延、不欠账，使补偿制度发挥持久动力。

5.生态补偿立法应充分考虑与现行《退耕还林条例》的配套问题，特别是因为《退耕还林条例》具有严格的时效性，当退耕周期完结后，如何巩固与持续推动退耕成果，应该是生态补偿立法重点要考虑的问题之一，在具体进行生态补偿立法时，应与《退耕还林条例》的衔接留有余地，明确“适用《退耕还林条例》的退耕地，在退耕周期完结，经验收合格后，应当适用《生态补偿条例》关于补偿的规定”。如此，将能有效避免退耕周期完结后，对退耕地可能存在的法律保障的空当问题，确保环境保护工作的持续进行。

6.在新一轮西部开发中，应清醒认识西部地区环境生态对全国环境生态的特殊功能，突显西部地区环境资源保护对全国的意义，明确西部地区环境资源保护事业在全国产业结构中的比较优势，并通过生态补偿，实现西部地区环境资源比较优势的经济价值，把发展环境保护事业作为新一轮西部大开发的重要内容，变成西部地区的重要经济支柱之一，使西部地区能从环境资源保护中真正取得经济实惠，避免单纯追求GDP增长的传统发展模式，甚至接受落后产业转移对环境生态造成更大的破坏。与此同时，应积极推动并组织环境科学、经济学方面的专家对西部地区的环境生态价值（如森林碳汇、水土保持、荒漠化土地治理等的价值）、保护环境的机会成本进行准确测算，为生态补偿的全面开展、为新一轮西部大开发的顺利进行摸清家底、打好基础。

●本文为陕西省委宣传部社科规划办《成果要报》2010年第13期（总第37期），2010年11月19日印刷。