【案情简介】

1993年11月，原顺义县人民政府为段某长在某某某村居住使用的宅基地核发了顺北石槽乡某某某村集建（证）字第135号《集体土地建设用地使用证》（以下简称135号集体土地建设用地使用证），用地面积为326平方米，四至为：东至关道；西至段某；南至关道；北至关道。2009年12月18日，因某某某村修路占用段某长的上述宅基地，顺义区北石槽镇某某某村民委员会（以下简称某某某村委会）将段某长的宅基地调至村西，四至为：东至李某；西至曹某；南至道；北至道。某某某村委会在段某长持有的上述135号集体土地建设用地使用证“变更记事”一栏中记载了宅基地置换的理由和四至，并注明“只做宅基地互换，不做经济补偿”字样，但没有记载置换后的宅基地面积。

2013年，段某长在未取得规划许可手续的情况下，在置换后的土地上开始建设五层钢混结构的房屋。2014年，房屋建设完成。段某长欲将上述房屋用于经营敬老院，后因相关手续未能办理成功，敬老院未能开办，后段某长在该房屋处注册了建筑公司，并用于居住。段某长将置换后的土地分为两个院落，其在其中一个院落内建设了本案中被认定为违法建设的五层房屋，在另一个约1000平方米的院落内建设了一栋约400平方米的三层房屋。段某长称其有时在三层房屋居住，有时在五层房屋居住。

2019年4月24日，北石槽镇政府针对段某长所建的上述五层房屋对段某长进行了调查询问，并对房屋进行了现场检查和勘验。经用皮尺测量，上述房屋总面积为4829.25平方米。段某长对测量结果无异议，且未能出示乡村建设规划许可证。

2019年5月7日，北石槽镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发出《北石槽镇人民政府关于核实段某长建筑规划审批情况的函》，要求核实段某长建设的上述建筑面积为4829.25平方米的砖混结构房屋的规划审批情况，并随函附上两张涉诉建筑物卫星影像图片和两张现场照片。北京市规划和自然资源委员会于2019年6月6日向北石槽镇政府出具京规顺执函〔2019〕第701号《关于段某长建设建筑规划审批情况的函》（以下简称701号函），主要内容是：“经查，位于北石槽镇某某某村集体土地上的由段某长所建1栋5层砖混结构房屋，建筑面积4829.25平方米，未依法取得乡村建设规划许可证。”

2019年6月14日，北石槽镇政府对段某长作出并送达了被诉限期拆除决定，认定上述4829.25平方米房屋属于违法建设，并责令段某长于2019年6月19日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，北石槽镇政府将依法组织拆除。因不服该被诉限期拆除决定，段某长遂在法定起诉期限内直接向一审法院提起涉案之诉。

【法院判决】

一审法院经审理认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，北石槽镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期改正的法定职权。

北石槽镇政府在作出被诉限期拆除决定之前，对段某长进行了调查、询问，告知段某长享有申请回避、陈述和申辩的权利，并听取了段某长的陈述和申辩，对涉诉房屋进行了检查、勘验，亦针对涉诉房屋是否取得规划许可手续调取了相关证据，并在作出被诉限期拆除决定之后依法送达给段某长，故北石槽镇政府的上述执法程序并无不当。

涉诉五层房屋和段某长所建的三层房屋所在土地系某某某村委会因修路占用段某长家原来的宅基地而置换给段某长作为宅基地使用的，且置换后宅基地的面积、四至并不明确。现北石槽镇政府在段某长合法宅基地使用面积不明确的情况下，即径行认定涉诉五层房屋为违法建设，其主要证据不足，认定事实不清。

综上所述，北石槽镇政府作出的被诉限期拆除决定主要证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销北石槽镇政府于2019年6月14日对段某长作出的被诉限期拆除决定书。(www.daowen.com)

北石槽镇政府不服一审判决，上诉理由主要为：一、被上诉人因宅基地置换所占用土地约为3800平方米，远大于《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》及《顺义区农村宅基地管理办法》中关于北京市远郊区县每户享有的合法建房用地标准。被诉限期拆除决定并未将被上诉人所建全部建筑认定为违法建筑，未被认定为违法建筑的部分及该部分建筑所占地块完全可以满足被上诉人一家正常生活使用，也远大于置换前的宅基地面积。二、被上诉人因宅基地置换使用土地并未取得任何使用手续，只是某某某村委会在被上诉人持有的135号集体土地建设用地使用证上写明置换原因和四至，且上述行为未履行相应民主程序，未经土地主管部门审批，未得到土地管理部门的确认。宅基地置换应重新取得宅基地审批手续，取得《集体土地建设用地使用证》。涉案建筑是五层钢混结构房屋，超过两层，不符合北京市宅基地建设标准，且被上诉人并非用于自住，而是要经营敬老院。

二审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市城乡规划条例》第六十二条第一款、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条的规定，在北石槽镇政府辖区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，北石槽镇政府有权进行查处。

限期拆除决定直接认定违法建设的性质，是对相对人不利的强制性决定，因此，行政机关在作出限期拆除决定之前，应当积极进行全面调查取证。本案中，在案证据材料显示作出被诉限期拆除决定之前，北石槽镇政府虽进行调查询问、现场检查、勘验，并向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发函核实段某长建设涉案建筑的规划审批情况，但对于段某长家系置换宅基地、置换后宅基地的四至、面积等问题在行政程序中并未进行充分的调查核实，一审法院据此认为北石槽镇政府径行认定涉案建筑为违法建设主要证据不足、认定事实不清，并无不当。北石槽镇政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。

【简要评析】

本案一、二审法院依法撤销《限期拆除决定书》的依据是，北石槽镇政府未在宅基地置换后，对新的宅基地面积、四至等进行确认，直接认定诉争的五层房屋系违法建筑属于认定事实错误与证据不足，进而判决北石槽镇政府败诉。从行政法的立法本意来说，具体行政行为，必须程序合法，实体合法。很多读者可能会认为段某长在超出原宅基地十倍之多的土地上进行建设，不用说都是违章建筑，限期拆除实体上不会有任何的错误。但任何事都不能因为实体正确，在程序上就选择不按程序来。本案北石槽镇政府在前面均做得不错，进行调查询问、现场检查、勘验，并向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发函核实段某长建设涉案建筑的规划审批情况，但却忽略了应该先确定置换后的宅基地的四至及面积。

【笔者建议】

通过本案可以看到，站在不同的当事人角度，有不同建议与做法。在评析中说到了，镇政府败诉的原因是没有确定置换宅基地的四至及面积，因此，本案中，镇政府应当先根据前期的调查，先行认定段某长置换的宅基地的四至及面积，在该面积上建设的房屋，符合城乡规划的，认定为合法。在此基础上，超过置换宅基地面积及四至的所有建筑物，均属于违法。那时再作出《限期拆除决定书》，就从程序到实体，均符合行政法的相关规定。

从段某长的角度看，这次诉讼的胜利并不意味着其建设的近5000平方米的五层楼以及在1000平方米的院子里建设了400平方米的三层楼层就合法了。

首先，就算宅基地置换，其原有的宅基地面积也仅326平方米，因征收而发生的宅基地置换，均按同等面积进行置换，并计算出地上物的拆迁补偿。本案中，虽然一、二审村委会均出具证明，证明在置换过程中，没有给予段某长地上物的货币补偿，但村委会没有任何的权利将面积近4000平方米的土地作为宅基地置换给段某长，本身这种置换就属于不合法的。《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条明确规定，农村宅基地的审批不能超过0.3亩，1982年划定的不超过0.4亩。土地管理法也规定，农村宅基地使用权的审批权在区县一级政府，因此村委会无权将面积仅326平方米的宅基地置换成4000平方米的宅基地。

其次，如果段某长建设的五层楼房及三层楼房，在经过镇政府重新作出限期拆除决定后，如何维权的问题。本案后，大概率北石槽镇是会重新作出决定的，因此，段某长的五层楼房按法律规定是会被限期拆除的。毕竟在3000多平方米的土地上，建设了近5000平方米的建筑，地方政府不会允许这样的违法事件长期存在。一旦再次确定限期拆除，那么，段某长能维护自己利益的，就只能向村委会主张相应的损失，但这属于民事赔偿的范畴了。