【案情简介】

刘某艳系麻某琴之女，麻某琴于1990年4月24日经原北京市海淀区香山街道市容监察所批准，在北京市海淀区香山北辛村后街14号新建房屋两间，原有房屋五间，建筑用地东西长16.45米，南北宽16.45米。刘某艳及其子刘某泽一直生活在上述七间房屋中的三间房屋内。后因其所住房屋墙体开裂，刘某艳对上述房屋进行了翻建。刘某艳及其子刘某泽名下均无房屋登记信息。

2016年12月23日，海淀城管局香山执法监察队在检查中发现，刘某艳于2016年3月间对涉案房屋进行了翻建。当日海淀城管局进行了现场检查及勘验，经测量该房屋东西长16.1米、南北宽11米，总建筑面积为177.1平方米。海淀城管局拍摄了外观照片，绘制了平面位置图，当日对刘某艳进行询问，告知了刘某艳所享有的相应权利，听取了刘某艳的陈述和申辩。当日，海淀城管局对刘某艳建设涉案房屋的行为予以立案。2017年1月5日，北京市规划和国土资源管理委员会向海淀城管局出具了《关于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物规划审批情况的函》，函称：“经查，位于北京市海淀区香山北辛村后街14号所建的一处建筑物（建筑面积177.1平方米），未依法取得建设工程规划许可证。”

2017年4月28日，海淀城管局对刘某艳作出京海城管罚字〔2017〕000174号限期拆除决定书（以下简称被诉限拆决定）。查明刘某艳未依法取得规划许可，擅自于2016年3月在北京市海淀区香山北辛村后街14号建设砖混结构房屋一处（以下简称涉案房屋），海淀城管局认为刘某艳的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，所建房屋属违法建设。被诉限拆决定依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款之规定，责令刘洪艳自接到本决定之日起15日内自行拆除上述建设，并接受复查。逾期不拆除的，依据《北京市城乡规划条例》第六十六条第二款之规定，将报经北京市海淀区人民政府责成有关部门予以强制拆除。刘某艳不服，向海淀区政府申请行政复议，海淀区政府于2017年7月31日作出海政复决字〔2017〕127号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持被诉限拆决定。

【一审判决】

一审法院判决认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。由此可见，人民法院审理行政案件，不仅要对被诉行政行为是否合法进行审查，还要对行政行为裁量是否明显不当进行审查。但需要注意的是，立法在规定人民法院可以对被诉行政行为进行合理性审查的同时，还强调必须行政行为“明显不当”的才可以予以撤销或变更，由此也可以看出法律对行政裁量进行司法审查的定位，即人民法院既要履行对行政裁量的审查职责，不能怠于履行，也要秉持谦抑态度行使自己的审查权力，给予行政裁量必要的尊重。

《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条对未取得建设规划许可证进行建设的处罚裁量幅度规定为：尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处罚款。《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款规定，城镇建设工程未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证许可内容进行建设的，由规划行政主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处该建设工程总造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程总造价百分之十以下的罚款。可见，根据上述规定，针对本市范围内未取得建设工程规划许可证的城镇违建，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正；无法采取改正措施消除影响的，方可限期拆除或没收。

本案中，刘某艳所建房屋虽确属未批先建，但刘某艳系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系刘某艳及其子刘某泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则刘某艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。针对上述情况，合议庭认为，法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益，保障社会的正常运行。针对刘某艳所面临的困境，海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定。现直接作出限期拆除决定必然将对刘某艳的权益造成过度损害，应属明显不当，故对海淀城管局作出的被诉限拆决定依法应予撤销。因海淀区政府作出了维持的被诉复议决定，故应一并撤销。

二审法院认为：本案的焦点问题在于海淀城管局作出被诉限拆决定是否具有合理性。二审法院认为，海淀城管局作出被诉限拆决定不具有合理性，主要理由如下：

首先，被诉限拆决定将导致刘某艳的生活处于危险境地。从被诉限拆决定的内容看，其直接为刘某艳设定了自行拆除涉案房屋的义务，并告知了逾期不拆除的后果即强制拆除。故被诉限拆决定属于明显的侵益行为，会直接影响刘某艳的生活。上诉人主张涉案房屋是否最终强制拆除可以在执行过程中予以裁量，但显然该主张将导致刘某艳行使救济权的极度被动地位，甚至丧失提起救济的事实基础。

其次，行政裁量权的行使应符合比例原则。比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。本案中，无论是《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条抑或是《北京市城乡规划条例》第六十六条第一款均对规划行政主管部门查处未取得建设工程规划许可证即开工建设的情形作出了明确规定。一般而言，规划行政主管部门应视违法建设的具体情节作出责令停止建设、限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等措施或处罚。而对于何为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”，上述法律法规并无具体规定。对此，《住房和城乡建设部关于印发〈关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见〉的通知》（以下简称指导意见）第四条、第七条，若干规定第二十六条作出了进一步细化规定。应当认为，本案中海淀城管局作出被诉限拆决定符合上述规定。但上述指导意见及若干规定中的有关规定并非绝对条款，而“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”从法律法规层面仍有进一步解释的空间。尤其是相对人在原房屋严重影响居住安全与生活质量进行翻建的情况下，违法建设的查处机关应当充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害，即应在充分平衡规划秩序利益与安居利益的前提下，采取适当的处理。鉴此，海淀城管局作出的被诉限拆决定，未充分考虑违法建设人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。(www.daowen.com)

再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的。《北京市城乡规划条例》第四条规定，本市城乡规划和建设应当贯彻科学发展观，体现“人文北京、科技北京、绿色北京”的理念；坚持以人为本，创造人居和发展的良好条件，妥善处理和协调各种利益关系，维护人民群众的根本利益。根据上述规定，城乡规划建设以及执法机关相应的执法行为均应贯彻“以人为本”的理念，保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。

综上，一审法院判决结论正确，本院应予支持。海淀城管局及海淀区政府的相关上诉理由均依据不足，对其上诉请求本院不予支持。

【简要评析】

本案是2018年引起极大关注的一个行政案件，本案的被告海淀城管局及海淀区政府所作的行政行为看似符合法律的规定，但却没有顾及行政法的三个原则，即合理性原则、行政裁量权的行使应符合比例原则和合法性的原则。这三个原则性的规定是行政法立法的目的与本意。

首先，行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、符合人之常情。行政合理性原则是基于行政职权中的自由裁量权的存在和扩大而产生的。行政自由裁量权是指行政机关在法律法规明示或默示的范围内自行决定的处置权，即对其行为的方式、范围、种类、幅度等方面的选择权。行政的合法性原则和合理性原则都是依法行政的要求，合法性原则解决行政合法和非法的问题，合理性原则是解决行政合理与失当的问题。这两个原则是互相关联，相互依赖的。本案中，一审法院认为，原告刘某艳所建房屋虽确属未批先建，但刘某艳系在原有宅基地上翻建，房屋用途系自住，房屋也未超过原有面积，更未加盖。且需强调的是，该房屋系刘某艳及其子刘某泽的唯一居所。如有权机关在确认该房屋为违建后直接作出限期拆除决定并最终履行，则刘某艳及其家人必将面临流离失所的可预见结局。海淀城管局应先选择采取责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对相应改正的情况酌情作出决定，这才体现了行政法中的合理性原则，而不是一上来就采取限期拆除的决定。

其次，行政裁量权的行使应符合比例原则，比例原则要求行政行为的作出应兼顾行政目的实现与相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人的权益造成不利影响，则这种不利影响应被限制在尽可能小的范围和限度内。行政裁量行为应充分考虑手段与后果的关系，如行政裁量行为未充分考虑行为后果以及该后果背后的法益，则不符合比例原则的要求。本案中，被告海淀城管局及海淀区政府在查处原告建设时，未充分考虑其所作行政行为是否会对违法建设人的居住安全与正常生活产生过度侵害。未充分考虑违法建设人的居住安全利益，不符合比例原则的要求。

再次，行政行为的作出应当符合法规规范的目的，任何一个法律的出台，均有其内在的规范的目的。就像本案的二审法官写道：保障人民群众有所居、安于所居彰显的是人的基本权利与尊严，亦是依法行政的应有之义。城市管理综合执法部门的执法活动均须以此为依归，方能体现其正当性。

【笔者建议】

并非所有的限期拆除决定都是合法或合理的，通过本案可以看到，在合法的宅基地上为了自身的居住安全与正常生活，可以进行原地原样的翻建。行政机关不能以翻建行为未经过政府有关部门的审批，就可以立即限期进行拆除。应当给予翻建房屋的当事人补充相关手续的合理时间。对于农村许多村民，由于对行政审批许可知识的缺乏，导致其在翻建时未履行相应的审批许可手续，因此造成行政机关作出限期拆除决定。建议村民翻建房屋要先咨询律师或相关行政主管部门。