任务目标

1.了解我国食品安全的发展过程。

2.理解食品安全法治体系的发展。

3.了解我国食品安全监管体制的改革历程。

任务导入

中国共产党第十九次全国代表大会以来，党和国家高度重视食品安全问题，实施食品安全战略，形成严密高效、社会共治的食品安全治理体系，让人民群众吃得放心。这种顶层设计上的治理思路，意味食品安全已被提升到国家战略的高度。中国共产党第十九届中央委员会第五次全体会议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》，强调坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，要求提高食品药品等关系人民健康产品和服务的安全保障水平。食品安全治理新政不断推出，食品安全形势总体稳定向好。近年来，在社会各方努力下，我国食品安全环境整治取得一定成效，被称作“史上最严”的新《食品安全法》，就体现出依法整治食品安全的决心。

任务实施

一、我国食品安全形势发展回顾

纵观1949年以来，我国食品安全问题是逐渐冒出来且不断加剧又不断获得党和国家重视从而得到治理的过程。从1949年到1978年，在这一阶段内所出现的食品质量、食物中毒事件，主要是因为食品的生产加工受到当时的生产技术、经营条件等客观环境的限制，以及人民群众普遍对饮食卫生、食品安全知识的匮乏所导致。这一时期，随着公私合营等的实施，在食品生产、加工链中，国有企业逐渐占据主导地位，而营利并不是企业的唯一目的。所以，即使在没有食品安全监管立法的情况下，危害人民健康的劣质、有毒产品是罕见的，对现代意义上的食品安全问题并没有强烈的需求。

但随着改革开放，我国社会结构、经济结构逐步深刻转型，食品安全问题日益受到人民群众的关注。尤其是近些年来发生了一系列重大食品安全事件，使得食品的质量与安全问题成为消费者投诉的重点之一，同时也成为一个上升到国家公共安全高度的问题。2004年，在中华人民共和国卫生部（简称卫生部）通报的381起重大食物中毒事件中，因有毒动植物引起的食物中毒有140起，占总数的37%。这些重大食品安全事件大幅降低了人民群众对食品安全的信任程度。目前，我们依然面对着复杂严峻的食品安全形势。

二、食品安全法治体系从空白到建立健全

划分我国的食品安全发展阶段主要是依据相关法律法规的制定和调整为标志，体现为管理主体、管理范围、管理体制的调整，体现了以“食品卫生”管理向“食品安全”管理的转变。在我国，“食品卫生”概念初现于1953年，2004年前，还没有“食品安全监管”概念，“食品卫生”概念延续使用了几十年。食品安全法制体系从空白到建立健全分为三个阶段。

一是从空白迈向法制化阶段（1949—1978年）。1953年，卫生部颁布了一条“通知”和一个“暂行办法”，标志着我国为维护人民群众的食品安全迈开了第一步。1964年，国务院转发了卫生部、商业部等五部委发布的《食品卫生管理试行条例》，标志着我国食品卫生管理从空白走向为规范化，向着法制化管理的目标迈出了第一步。

二是法制体系不断提升阶段（1979—2004年）。1979年，国务院正式颁布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》，昭示着我国不断加强食品卫生法制化管理的决心与力度。在此之后，又有一大批食品卫生及相关法律陆续出台。1982年，第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，标志着我国食品卫生管理全面进入了法制化、规范化轨道。1995年10月30日，第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过我国第一部食品卫生法律《中华人民共和国食品卫生法》（简称《食品卫生法》）。

三是食品安全法制体系完善和确立阶段（2004年至今）。2004年9月1日，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号）颁布。为了从源头上保障农产品质量安全，进一步健全和完善保障食品安全的法律，2006年4月29日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过了《中华人民共和国农产品质量安全法》，既填补了《食品卫生法》《产品质量法》的相关法律空白，即《食品卫生法》并不涉及种植业、养殖业等农业生产活动，而《产品质量法》则只适用于那些经过加工、制作的产品，却不适用于未经加工、制作但却和人民群众生活、健康息息相关的农业初级产品的问题，也实现了法律的相互衔接。2012年6月28日，国务院办公厅印发国家食品安全监管体系“十二五”规划通知；2017年2月14日，国务院发布《“十三五”国家食品安全规划》（国发〔2017〕12号）。

2009年2月28日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国食品安全法》，2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修订《食品安全法》，从2013年10月至2015年4月历时一年半的时间，历经全国人民代表大会常务委员会两次审议，三易其稿后终获通过，从法理理念上来看，主要是实现了从以“食品卫生”管理向“食品安全”管理的转变。这部新修订的《食品安全法》被称为“史上最严”重典治乱，比如，加大对各类违法行为的处罚力度，“最严厉的处罚”有八大亮点，包括以刑事责任为先、最高处罚30倍、增加行政拘留、五年市场禁入、多次违法吊销许可证、网购食品出问题网站赔偿损失、惩罚性赔偿最低1000元、确立首负责任制等。根据2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议《关于修改〈中华人民共和国产品质量法〉等五部法律的决定》对《食品安全法》作了修正。新法作为一部保证食品质量、保障人民群众饮食安全的法典，必将对食品监管、食品行业发展以及消费者的饮食安全带来直接影响。

近年来，适应“互联网+”飞速发展，为加强网络餐饮服务食品安全监督管理，2016年10月1日起正式实施《网络食品安全违法行为查处办法》，2018年1月1日起正式实施《网络餐饮服务安全监督管理办法》等。经过多年努力，形成了自上而下，由国家食品安全法律、行政规章、地方性法规、食品安全标准及其他各种规范性文件相互联系、相互呼应的食品安全法律制度体系。加强食品安全依法治理，一方面要切实加强食品安全法制建设，完善食品安全法律法规，另一方面更在于严格执法监督，把食品安全法律法规落到实处，才能确保食品安全。

三、我国食品安全监管体制的改革历程

1949年以来，我国食品安全监管体制从单一事后消费环节的食品卫生监管到从“田间到餐桌”的全过程食品安全综合监管，经历了从卫生行政部门监管食品卫生时期到多部门分段式监管食品安全时期，又到大部门统一监管食品安全时期三个阶段。

①国家卫生行政部门为主监管食品卫生时期（1949—2004年）这一时期有关食品安全的规定，多是针对某一种或某一类食品所做出的规章、所制定的标准，围绕着某种、某类食品所出现的突出问题进行监督管理，随着各种规定、办法越来越多，更多的食品得到了有效的安全保障。例如，卫生部1953年颁布的《关于统一调味粉含麸酸钠标准的通知》《清凉饮食物管理暂行办法》，1954年下发的《关于食品中使用糖精含量的规定》，1957年下发的《关于酱油中使用防腐剂问题》。自1964年国务院转发了卫生部、商业部等五部委制定的《食品卫生管理试行条例》起，直至《食品卫生管理条例》（1979年）、《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（1982年）、《中华人民共和国食品卫生法》（1995年）等法律法规，都把监督执行卫生法令、负责对本行政区内食品卫生进行监督管理、抽查检验等食品卫生监管职能明确赋予了卫生行政部门。《食品卫生法》规定，国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作；国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。

②多部门分段式监管食品安全时期（2004—2013年）2003年第十届全国人民代表大会第一次会议后，食品安全监管体制发生了重大改革，设立了国家食品药品监督管理局，赋予其承担食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织和协调及开展重大食品安全事故查处的职责，但并未履行过具体食品安全职责。2004年，《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》提出新要求，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主，品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能”，对农业、质检、卫生、工商、食品药品、发展改革和商务等部门的职责进行了划分。同时，商务、出入境、公安、城管等部门也分别承担了一些相关职责，形成了“多部门分段式”食品安全监管体制。其好处在于，职责简单而明确，有利于各司其职，然而弊端也显而易见，造成了多头执法或是监管链条断裂，“几个部门都管不了一头猪，十几个部门也管不了一桌菜”的现实让这种监管体制颇受诟病；“三鹿奶粉三聚氰胺事件”爆发，虽然找到了非法添加三聚氰胺的源头，但原奶收购这一奶制品生产中的重要环节，却不知道归哪个部门监管，奶粉生产的源头在监管上竟然是个空白点。按照《食品安全法》（2009年）规定，2010年2月6日设立了国务院食品安全委员会，主要职责是分析食品安全形势，研究部署、统筹指导工作，提出重大监管政策措施，督促落实食品安全监管责任，并没有改变多部门分段式食品安全监管体制。

③大部门全过程统一监管食品安全时期（2013年至今）2013年3月22日，国家食品药品监督管理局（2003年设立）更名为国家食品药品监督管理总局，意味着食品安全多头分段管理的“九龙治水”局面结束。2018年3月13日，十三届全国人民代表大会第一次会议审议国务院机构改革方案，组建国家市场监督管理总局，不再保留国家食品药品监督管理总局。这既标志着市场监管进入了一个新阶段，又预示着食品安全监管进入了一个新阶段，不再由各部门各管一段，而是建立了从农产品种养殖、生产、贮存、流通直至餐饮环节的全过程严格监管机制，全面推进食品安全监管法治化、标准化、专业化、信息化建设。实行“预防为主、风险管理、全程控制、社会共治”的食品安全基本原则，明确规定了食品药品监督管理总局及卫生、工商等部门的职责，强化了食品安全的基层监管。强调食品生产经营者的主体责任、食品安全的源头治理，以及社会媒体和广大人民群众作为监督食品安全的重要补充，共同参与到食品安全监管，弥补行政监督的不足和滞后。

我国食品安全监管的范围和体制变迁，由最初仅限事后消费环节的食品卫生管理，逐步转向贯穿于事前、事中、事后从“田间到餐桌”的全过程食品安全风险管控，从“粮食安全，解决温饱”，到“粮食安全，解决温饱，逐步保障食品安全”，再到“粮食安全与食品安全”，从更多侧重消费环节，到侧重生产、加工环节，再到侧重生产、加工、流通、销售与消费一体化的监管模式，我国的食品安全监管范围和内容也不断得到完善。

四、食品安全标准从无到有不断推进

我国食品安全标准体系是从无到有逐渐建立与完善的。人类发展史上，进入现代社会之前是没有食品标准的，那时生产力低下，田间、牧场、作坊产出什么人们就吃什么。进入现代社会之后，适应现代社会生活节奏的加快、法律法规的健全，人们对食品有了更高更新的要求，食品标准化从无到有，从重点食品到一般食品，从卫生标准到食品安全质量标准、检验方法标准等全面展开，成为食品企业的指南及民众吃得美味、吃得安心的保障。依据《中华人民共和国食品安全法》，食品是指供人食用或饮用的各种成品和原料，以及那些按照传统既属于食品又属于中药材，但不包括以治疗为目的物品。标准是通过标准化活动，按照规定的程序经协商一致制定，为各种活动或其结果提供规则、指南或特性，供共同使用和重复使用的文件。我国食品标准随着国家标准化发展而不断发展，可以分为食品卫生标准引入和食品安全标准推进两个阶段。

①食品卫生标准引入阶段（1949—1979年）自新中国诞生，我国就开展了标准化工作，1949年10月成立中央技术管理局下设标准化规划处。1957年，国家技术委员会设立了标准局。1962年，国务院发布《工农业产品和工程建设技术标准管理办法》，成为我国第一个标准化管理法规。1965年，“食品卫生标准”概念在我国第一个食品卫生领域的行政法规《食品卫生管理试行条例》中被首次提出。

②食品安全标准推进阶段（1979年至今）1979年，国务院颁布《中华人民共和国标准化管理条例》。1988年，国家技术监督局成立，统一管理全国标准化工作。1989年，《中华人民共和国标准化法》正式实施，从此，我国标准化工作开始走向依法管理的快车道。随着《食品卫生管理条例》《食品卫生法》《产品质量法》和《食品安全法》等法律法规的颁布实施，我国食品标准也在不断地出台和完善，从食品卫生标准阶段走向食品安全标准推进阶段。我国食品安全标准按层级分为国家标准、行业标准、地方标准、团体标准、企业标准；按性质分为强制性标准、推荐性标准、指导性技术文件；按内容分为通用标志、产品标准、生产经营规范标准和检验方法标准等。国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准、地方标准的企业标准，鼓励行业协会制定严于食品安全国家标准的团体标准。按照我国现行食品标准体系，已完成了对5000多项食品标准的清理整合，审查修订了1000多项标准，并发布了1000多项食品安全国家标准。(www.daowen.com)

我国食品安全标准与发达国家和国际食品法典标准尚有差距，还存在着食品安全标准基础研究滞后、科学性和实用性有待提高、部分农药兽药残留等相关标准缺失、检验方法不配套等问题。目前，我国正在建立更加严谨的食品安全标准体系，加快食品安全标准与国际接轨。

任务检验

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选择题

（1）《食品安全法》已由第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。其通过时间是（　　）。

A.2008年2月28日　　　　　　　　　　　　B.2008年6月1日

C.2009年2月28日　　　　　　　　　　　　D.2009年6月1日

（2）《食品安全法》规定，餐饮服务环节食品安全监管由（　　）负责。

A.工商行政部门　　　B.卫生行政部门

C.质量监督部门　　　D.食品药品监督管理部门

（3）《食品安全法》规定，食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于（　　）。

A.6个月　　　　　　　B.1年　　　　　　　　C.2年　　　　　　　　D.3年

（4）餐饮服务从业人员应当依照《食品安全法》的规定每年进行健康检查，取得（　　）后方可参加工作。

A.厨师证　　　　　　B.餐饮服务资格证　　C.健康合格证明　　　D.餐饮服务许可证

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选择题

（1）《食品安全法》已由第十一届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过。其通过时间是（　　）。

A.2008年2月28日　　　　　　　　　　　　B.2008年6月1日

C.2009年2月28日　　　　　　　　　　　　D.2009年6月1日

（2）《食品安全法》规定，餐饮服务环节食品安全监管由（　　）负责。

A.工商行政部门　　　B.卫生行政部门

C.质量监督部门　　　D.食品药品监督管理部门

（3）《食品安全法》规定，食品原料、食品添加剂、食品相关产品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于（　　）。

A.6个月　　　　　　　B.1年　　　　　　　　C.2年　　　　　　　　D.3年

（4）餐饮服务从业人员应当依照《食品安全法》的规定每年进行健康检查，取得（　　）后方可参加工作。

A.厨师证　　　　　　B.餐饮服务资格证　　C.健康合格证明　　　D.餐饮服务许可证