广义上说，难民是逃离本国、失去或不愿接受本国保护的人。^[56]二战结束以来，世界上出现了数以千万计的难民。东南亚华人海外移民群体中，有相当高的比例是难民。接纳和安置这些流离失所的人，成为一向标榜人权和自由的西方国家不得不面临的人道主义问题。虽然西方各国接受难民有很多政治、外交、意识形态和历史传统等因素的权衡，但人道主义也是美国、加拿大、澳大利亚和英国等国接收较多难民的考量因素。

1.美国的难民政策

对美国而言，难民政策的核心问题是选择问题，即接纳什么样的人进入美国。战后，由于反共意识形态的影响，美国通过了《1948年战争难民法》、《1950年战争难民法修正案》和《1953年难民救济法》。《1948年战争难民法》虽然确认了美国应接纳难民入境的总原则，但又对难民入境规定了严格的限制条款，如日期限制到1949年12月22日等。《1950年战争难民法修正案》是为接纳苏联、东欧难民而制定的。^[57]《1953年难民救济法》第一次正式明确提出了带有反共色彩的难民定义。根据该法，难民是“因遭受迫害或担心遭受迫害而离开共产党国家以及共产党控制下的国家和地区的人，因自然灾害或军事行动而流离失所的人”。^[58]

1965年10月，美国国会通过了《1965年移民与国籍法修正案》，对难民问题做了专门定义。根据该法案，难民是一个当接受审查时正在非共产党国家的人：（1）由于种族、宗教或政见而遭受迫害或担心受到迫害而逃离共产党国家或地区和中东地区的人；（2）由于巨大的自然灾难（经总统认定的灾难）而流离失所无法返回其过去的居住地的人。^[59]此后，“难民”正式成为美国移民法中的一个法定名词。

1975年越战结束后，印支三国出现了巨大难民潮。针对印支难民，美国制订了《1980年难民法》，为接纳和安置难民，特别是印支难民，提供了法律上的保障，并将“美国对其是否有特别的人道主义关心的人”作为接纳标准。^[60]

虽然美国的难民政策包含着很强的意识形态因素，但对于流离失所、无家可归的难民来说，无论他们离开本国的原因是什么，为其提供一个安身之地，使其维持生存本身就是一种人道主义行为，有美国学者将1975年年底美国所接纳的13万越南人作为人道主义色彩的表现之一。^[61]然而，本书认为，1975年美国所接受的越南难民，绝大部分是与美国扶植的越南政府有密切关系的人，他们在越南傀儡政府垮台后逃往美国。美国政府迅速接纳他们，更多是基于政治责任而非主要基于人道主义。1977—1990年，以美国政府为首的西方国家政府所接受的大批印度支那难民，或可被认为是基于人道主义精神。

2.加拿大难民政策

加拿大政府一直将难民问题视为移民的一部分。二战前，加拿大政府大多将事实上的难民归入一般移民，称之为经济性移民。二战后，加拿大移民政策更加开放，以流离失所为由收容了不少因战乱而逃离的难民。1951年，加拿大政府参与联合国对难民地位进行的审定，删除移民政策中的歧视性条例，并于1967年正式签订了难民地位议定书，于1969年正式签署了联合国难民公约，成为会员国之一，接受了联合国难民公约中对难民的定义，并确定了“难民不遣返原则”（non-refoulement）。

1976年，加拿大《移民法》将难民列入移民类别，难民的身份、地位与权利等，正式得到法律确定。也就是这个时期，大量印支难民获得加拿大接收和保护，加拿大政府并提供资金、住房、语言学习和工作技能培训等安置措施。1975—1991年，加拿大共接收了94255名越南难民、18620名柬埔寨难民和14840名老挝难民。^[62]

2002年，加拿大《移民及难民保护法》正式生效，该法取代了已有25年历史的1976年《移民法》，对移民管理、难民管理、执法、规范移民及难民保护委员会，以及规范过渡条款、修正、废止及生效等都进行了更详尽的规定，具有更加浓重的人权色彩。

1947年以来，一直是加拿大联邦政府管理包括难民在内的移民事务。1994年，加拿大正式批准《公民及移民部组织条例》，根据条例规定，加拿大成立了公民及移民部、移民及难民委员会，后者全面负责受理和审理移民管理及难民保护的案件。(www.daowen.com)

3.英国难民政策

欧洲地区非常重视难民问题，作为欧盟的重要成员国，英国的移民和难民政策必然受到欧盟难民庇护政策的影响。欧洲地区最早将难民问题纳入法律层面，出台《欧洲人权公约》、《欧洲控制恐怖主义公约》，并设立欧洲人权法院解决难民问题案例，给难民问题解决提供了国际法方面的依据。2008年，欧盟首脑会议通过了《欧洲移民难民庇护公约》，欧盟的移民和难民保护政策更加趋向一体化。英国的难民政策与欧盟难民庇护政策一样，经历了法制化的过程。

20世纪50年代，英国签署了1951年和1967年的国际难民公约以及《欧洲人权宣言》，但并没有完全执行国际难民公约，直到20世纪90年代，英国才将国际难民公约真正纳入其国内法制体系中，以此作为赋予寻求避难者难民身份的标准。英国对难民的定义是必须证明确实有遭到迫害的危险——他们处于因其种族、宗教、国籍、政治观点而被迫害或受某个社会组织威胁的现状，并且其本国政府无法或不愿意提供保护，而寻求避难者不能返回原国。

20世纪70—80年代，大量印支和非洲难民涌入英国。为了更好地规范难民管理，自1993年以来，英国国会通过了三部关于避难和移民的法案，即《1993年避难和移民申诉法案》、《1996年移民和避难法案》、《1999年避难和移民法案》。1993年避难法旨在减少已经积压的避难申请和对虚假的寻求避难者给予威慑。1996年的避难法取消了某类寻求避难者的社会安全福利，细化了避难程序，以便更有效地处理虚假的避难申请和打击非法避难者。1999年的法案建立了对寻求避难者的援助制度。2000年4月，英国设立国家避难援助服务局以实施援助行为，如提供住房、必备的生活用品、优惠购物券等，并将难民安置在伦敦和英国的东南部城市居住。

为解决国内的难民问题，英国政府颁布了《2002年国籍、避难和移民法》、《2004年避难和移民（申请处理等）法》，这些法规旨在管理英国国内数量呈直线上升的申请避难人群，特别是来自伊斯兰教国家的避难申请以及处理避难被拒者的遣返等问题。英国政府力图在对难民的政策及管理程序的制定和执行方面更加严密，使难民管理的各个环节丝丝入扣，并开设快速通道程序，推广新避难模式，调整避难援助方式，加强避难被拒者的遣返工作等。然而，无论英国的移民法有多严密，各类难民仍以各种合法和非法途径进入英国，导致英国的难民政策日趋收紧。

4.澳大利亚难民政策

与欧洲国家相比，澳大利亚地广人稀，是地域面积的大国却是人口小国。其接受难民除基于人道主义因素外，尚有吸收劳动力和扩大国际影响的考量。大体而言，澳大利亚接收难民有四个原因：一是它要遵循联合国1951年的难民公约和1967年的议定书；二是它希望给国际社会留下积极参与国际合作的印象；三是难民通常很年轻，能有效补充劳动力和增加人口增长；四是一些在澳大利亚的宗教和种族群体希望减轻他们同胞在海外的痛苦。^[63]

越战后的20世纪70年代中期，大批印支船民前往澳大利亚寻求庇护。1977年，澳大利亚制定了首个官方的难民政策，强调对船民入境的控制。1978年3月，澳大利亚政府设立了部门间难民身份审核委员会（Interdepartmental Determination of Refugee Status Committee），全面处理印支船民入境申请。随后，澳大利亚宣布1978—1979年接收9000名印支难民的决定，但随着难民数量的增多，澳大利亚将1979—1980年的难民安置计划增加至14000人。^[64]

20世纪80年代中期以后，涌入澳大利亚的印支难民逐渐减少。1989年6月，澳大利亚和其他77个国家共同参与了联合国在日内瓦召开的如何解决各国难民营的印支难民的国际会议。该会议由联合国秘书长亲自主持，集中讨论如何安置印支难民营难民以便永久性解决难民外流的问题。此次会议以后，澳大利亚参与到印尼、菲律宾和马来西亚的印支难民营的清理工作中，以防止这些地方的难民继续前往澳大利亚，同时接收了一些来自印支难民营的难民。由此澳大利亚政府认为其已经履行了对难民的承诺，同时还乐观地推断，长期困扰澳政府的非法船民问题基本解决。当年11月，一批柬埔寨人搭乘渔船抵达澳大利亚，否定了澳政府认为印支难民问题基本解决的推断。截至1992年，先后有15艘船，搭载654个难民抵达澳大利亚。这些难民大部分都是来自东亚各地难民营的印支三国难民，以柬埔寨难民最多。^[65]1994—1996年，甚至有已经逃亡中国近20年的越南难民也加入前往澳大利亚的船民行列，其理由竟然是受到中国政府实施的计划生育政策的“迫害”。^[66]已经被安置在其他国家的印支难民持续前往澳大利亚的事件再次发生，引发了澳洲社会的恐慌，也让澳政府认为，澳大利亚已经成为非法移民的主要目的国。时任澳政府总理的霍克（Bob Hawk）发表公开演讲，称这些所谓的“船民”不是政治难民而是经济难民，澳洲政府不能允许这些人企图在澳洲接收难民计划中插队。^[67]因此，澳大利亚对难民和其他移民的政策转为严厉管控，具体措施是尽可能不让难民入境，先将他们拘留关押并审查其难民申请，确认只有那些符合难民定义的寻求避难者才能被授予难民身份，由此形成了霍克、基廷时期的强制拘留的难民政策，登陆的难民都被关押在难民处理中心实施身份甄别。在霍华德联盟党执政时期，严格执行对难民先实行境外关押再进行甄别的政策，进一步突出了对船民入境的控制与阻止。绝大部分被羁押的难民最终都被遣返，只有少部分船民获得了澳大利亚居留权，这样严厉的执行结果也有效降低了印支难民乘船前往澳大利亚的期望值。然而，澳大利亚作为一个对移民相对宽容的国家，仍然是国际移民持续试图登陆的目的地。20世纪90年代中期以后，船民仍络绎不绝前往澳大利亚，难民处理中心人满为患，澳政府为此增设多个难民营，但仍无法满足关押船民的需求。2000年以后，甚至连伊拉克和阿富汗难民也乘船前往澳大利亚海域。澳政府认为，这些船民的到来不仅对澳大利亚经济造成沉重的负担，也对国土安全造成了威胁。因此，澳政府转而采取将试图进入澳大利亚的船民阻拦于国门之外的措施，通过援助瑙鲁和巴布亚新几内亚的方式，在这两个国家设立难民安置计划，将难民送往这些国家的难民安置点。

总体而言，作为世界上难民接受较多的国家之一，1990年以后，澳大利亚政府的难民安置政策的核心还是尽量控制其入境，采取境外关押或境外安置的方针。