一、知识点精解

(一) 环境行政责任概述

1. 概念及特征

环境行政责任是指环境行政法律关系的主体在违反环境行政法律规范时应依法承担的环境法律后果。环境行政责任与环境行政违法行为之间有一定的因果关系，环境行政责任是环境行政违法行为引起的法律后果。

环境行政责任具有如下特征: (1) 环境行政责任的主体是环境行政法律关系的主体，既包括环境行政主体、受委托组织，也包括环境行政管理公务人员和管理相对人。(2) 环境行政责任是基于环境行政法律关系而产生的。它是法律关系主体不履行职责或义务而引起的法律后果。(3) 环境行政责任是一种法律责任，而不是道德责任或政治责任，它是以环境行政法律规范所设定的职责或义务为基础的，环境行政法律规范是追究行政责任的根据。[1]

2. 基本规定

《环境保护法》第36条至第39条规定，如下行为都是行政违法行为，可以分别给予不同的行政制裁: 拒绝环境保护行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门现场检查或者被检查时弄虚作假的; 拒报或者谎报有关污染物申报事项的; 不按国家规定激纳排污费的; 引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备的; 将产生严重污染的生产设备转移给没有防治污染能力的单位使用的; 建设项目防治污染设施没有建成或未达到国家规定的要求而投产或使用的; 未经主管部门同意，擅自拆除或者闲置防治污染设施又超标排污的; 违反环境法规定，造成污染事故的; 经责令其限期治理而逾期未完成治理任务的。《环境保护法》第44条也规定: 造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等资源破坏的，其中情节不太严重，尚未构成犯罪的要承担行政责任。有关的自然资源法规中规定了更具体的应受行政制裁的行政违法行为。某些违反《治安管理处罚法》损害环境的行为，也可以追究行政责任。[2]

(二) 环境行政责任的承担

1. 承担环境行政责任的前提

行为是否要承担环境行政责任，须取决于该行为是否符合环境行政责任的构成要件，根据《环境保护法》及有关行政法律的规定，环境行政责任的构成要件包括: 违法行为、危害后果、因果关系和过错。

(1) 存在违法行为

此处违法行为是环境行政违法行为，是指环境行政法律关系的主体违反环境行政法律规范，破坏或侵害其他环境行政关系，但尚未构成犯罪的有过错的行为。其特征有: 环境行政违法的主体是环境行政管理主体、环境行政管理机关工作人员或环境行政管理相对人。即任何组织和个人，只有以环境行政管理主体或环境行政管理相对人的身份出现时，其行为才有可能构成环境行政违法行为。环境行政违法行为是违反环境行政法律、法规的行为。环境违法行为侵害的是环境行政法律关系，这种行为包括两大类，即环境行政主体及工作人员在环境行政管理中的违法行为和行政管理相对人所造成的污染和破坏环境的行为。环境行政违法行为是尚未构成犯罪的行为。由于环境行政违法行为在危害程度上及后果的严重性上均轻于犯罪行为，所以不由刑法调整，而是由环境法调整。环境行政违法行为的法律后果是承担行政责任。[3]根据不同的标准，从不同的角度，环境行政违法行为可以有多种分类。比如根据环境行政法律关系的不同，可以将环境行政违法行为分为环境行政主体的违法和环境行政相对人的违法; 根据方式和状态的不同，环境行政违法又可以分为作为环境行政违法和不作为环境违法; 根据内容和形式的不同，环境行政违法可以分为实质性环境行政违法与形式性环境行政违法。

(2) 产生危害后果

在环境法领域，危害后果主要是指造成环境污染、自然资源或者生态破坏以及造成公私财产或人身伤亡的结果。在我国《环境保护法》和环境保护单行法以及许多行政责任规范中，并未将危害后果规定为承担行政责任的必备条件，如我国现行《环境保护法》第35条、第36条和第37条的规定。但在某些场合，环境保护法明文规定，只有在具备危害后果时才承担行政责任，例如《环境保护法》第38条的规定。该条款还规定: “情节较重的”还要追究有关责任人员的行政责任。

可见，在不同的情况下，“危害后果”的法律意义不尽相同。在一些场合，在法律明文规定的情况下，危害结果是承担行政责任的构成要件; 在另一些场合，危害结果不是承担行政责任的构成要件，只是对违法者给予行政制裁的从重情节; 而在有些场合，只有情节严重时，危害后果才成为追究有关责任人员行政责任的构成要件。

(3) 存在因果关系

在以危害后果作为环境行政责任构成要件时，因果关系也成为环境行政责任的构成要件。二者只有在法律有明文规定的场合下才成为环境行政责任的必备条件，因此，可称为“选择要件”。因果关系是指违法行为与该行为所造成的不利后果存在着内在的、必然的联系，而不是表面的、偶然的联系。在环境保护实践中，因果关系往往较为复杂，一因多果、多因一果、多因多果的情况较为常见，在环境危害事故中，有时甚至无法找出其因果关系，但并不表明不存在因果关系。在确定因果关系时要注意区分原因与条件、主要原因与次要原因。

(4) 主观上有过错

过错是指行为人实施违法行为时的心理状态，分为故意和过失，行为人有过错是承担环境行政责任的必备条件。所谓故意是指行为人预见到自己行为的结果，仍然希望或者放任结果的发生。故意分为直接故意和间接故意两种。如果行为人希望危害后果发生，称为直接故意; 如果放任结果发生，则称为间接故意。所谓过失是指行为人对自己行为的结果应当预见而没有预见或者虽然预见却轻信能避免结果的发生。过失可分为疏忽大意过失与过于自信过失两种。本应预见而没有预见致使危害后果发生的，称为疏忽大意过失; 因轻信可以避免而未能避免致使危害后果发生的，称过于自信过失。在实践中，对环境和资源的破坏多表现为故意，对环境的污染多表现为过失的心理状态。

在我国环境保护法中，对故意行为一般都规定应当追究其行政责任; 对过失行为在一定条件下则规定不予追究。过错的形式不同，对其惩罚的程度也应有区别。故意表明行为者“明知故犯”，比之过失行为的社会危害大。过错形式影响处罚程度，是行政责任与环境污染赔偿责任的重要区别之一。

在实践操作中，间接故意与过于自信过失这两种心理状态容易混淆。因为二者对危害后果都有一定程度的预见，并都不希望危害后果发生。但是，二者在对危害后果的预见程度上又有差别，而且在行为上也不同。间接故意对危害后果的发生存在放任的心理，因而不采取防止危害后果发生的行为; 过于自信过失则只是高估了自己的经验和技术能力等，自信地认为可以避免危害后果的发生，在行为上对预防危害后果的发生已经采取了避免其发生的措施，但结果却未能避免危害后果的发生。

2. 环境法中的行政责任的实现方式

(1) 环境行政处罚

①环境行政处罚的概念及特点

环境行政处罚是指环境保护监督管理部门给予违反环境行政法律规范尚未构成犯罪的单位或者个人实施的一种行政制裁。其中对环境污染防治实施监督管理的国家海洋局、国家海事部门、国家渔业行政主管部门、军队环保部门和各级公安、交通、铁道、民航等管理部门，还有依法对资源保护实施监督管理的县级以上政府的土地、矿产、林业、农业、水利等主管部门。行政处罚具有以下特点: 行政处罚的主体是国家特定的行政机关和法律、法规授权的组织;行政处罚的对象是作为行政相对方的公民、法人或其他组织; 行政处罚的前提是行政相对方存在违反环境行政法律规范的违法行为; 行政处罚是一种以惩戒违法为目的的具有制裁性的具体行政行为; 行政处罚是行政机关单方性强制性行为，不依相对人的意志为转移; 行政处罚具有时效性。

②行政处罚的种类

行政处罚的种类是指环境保护监督管理部门对破坏或者污染环境者实施行政处罚的类别或者形式，是行政处罚的外在表现，而且是由行政处罚法、环境保护法以及各种单行法明文规定的。《行政处罚法》规定了七类: 警告; 罚款; 没收违法所得、没收非法财物; 责令停产停业; 暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照; 行政拘留; 法律、行政法规范规定的其他行政处罚。《环境保护法》规定了警告，罚款，责令停止生产或者使用，责令重新安排使用，责令停业、关闭五种。在《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》中，还规定了责令限期改正，责令停止违法行为，责令停止施工，责令限期拆除，责令停工整顿，责令非法运输危险废物船舶退出我国管辖海域，限期治理，暂扣或者吊销许可证，取消受委托资格生产、进口配额，没收，销毁未达到规定污染物排放标准的机动车船等。

根据《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》和《野生植物保护条例》等法律、法规的规定，除罚款之外，还有责令退还非法占用的土地，限期拆除非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，责令限期改正或者治理，责令限期开发利用，责令拆除养殖设施，责令缴纳复垦费，责令补种被盗伐、滥伐林木，责令停止开垦，责令停业治理，责令采取补救措施，责令收回非法批准、使用的土地，没收，责令非法进入我国管辖海域从事渔业生产或者渔业资源调查的外国人、外国渔船离开或者将其驱逐等。这些处罚形式只能在特定的自然资源保护领域，由特定的自然资源保护监督管理部门适用。

③行政处罚的程序

一是简易程序。简易程序又称当场处罚程序，是指具备法定条件的情况下，由环境行政执法人员当场作出行政处罚的决定，并且当场执行的步骤、方式、时限、形式等过程。简易程序的设置是提高行政效率的一个重要手段。根据《行政处罚法》第33条的规定，在环境行政处罚中适用简易程序必须同时具备以下条件: 第一，有证据证明环境行政违法事实存在，并证据应当充分;第二，该违法行为必须是法律明确规定应予处罚的行为; 第三，该行政违法行为是处罚较轻的行为，如适用警告、较低数额罚款的违法行为。环境行政执法人员当场作出行政处罚决定的，应向相对人表明身份，告知相对人作出行政处罚决定的事实和依据及依法享有的权利，环境执法人员当场作出行政处罚决定的，应当填写具有预定格式、编有号码的行政处罚决定书，并依法即时执行该行政处罚决定。环境行政执法人员按照法定格式要求填写完毕处罚决定书后，应当场交付当事人，并将所作出的当场处罚基本事项向所属机关进行备案。

二是普通程序，是环境执法主体作出处罚决定所经过的正常的基本程序。这种程序手续相对简易程序更为严格、完整，适用广泛。其主要步骤如下:

第一，立案。立案是指环境行政主体对于公民、法人或者其他组织的控告检举材料和自己发现的违法行为，认为需要给予环境行政违法人行政处罚，并决定进行调查处理的活动。立案应当填写专门形式的《立案报告表》，立案后应当指派承办人员负责案件的调查工作。

第二，调查取证。调查取证是案件承办人员对于案件事实调查核实、收集证据的过程。根据《行政处罚法》的规定，环境行政主体在调查或者依法进行检查时，执法人员不得少于两人，并应向当事人或有关人员出示证件。环境执法人员与当事人有直接利害关系的，应当回避。环境执法人员应全面、客观、公正地调查、收集有关证据，并可以采取抽样取证的方法，在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并在7日内及时作出处理决定。[4]

第三，审查调查结果。调查终结后，案件承办人员应提出有关事实结论和处理结论的书面意见，由环境行政主体负责人审查批准。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，环境行政部门的负责人应当集体讨论决定。在决定作出之前应依法向当事人履行告知义务，并听取当事人的陈述和申辩。

第四，制作行政处罚决定书。对于决定给予行政处罚的，环境行政部门必须制作符合法律规定的《行政处罚决定书》，该决定书应载明下列事项: 当事人的姓名或者名称、地址; 违反法律、法规或者规章的事实和证据; 行政处罚的种类和依据; 行政处罚的履行方式和期限; 不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的期限; 作出行政处罚决定的环境保护监督管理部门的名称和作出决定的日期。最后，处罚决定书必须盖有作出处罚决定的行政机关的印章。

第五，处罚决定书的送达。行政处罚决定书制作后，应当在宣告后当场交付当事人; 当事人不在场的，环境执法部门应当在7日内依照民事诉讼法的有关规定，根据案件具体情况以直接送达、留置送达、转交送达、委托送达、邮寄送达或公告送达等方式送达当事人。[5]

三是听证程序，是一般程序中的特别程序，它是行政处罚中最严格的程序之一。《行政处罚法》设立听证程序的目的，是为了加强行政处罚活动的民主化、公开化，以保证行政处罚的公正性、合理性，以此保护公民、法人和其他组织的合法权益。根据《行政处罚法》第42条的规定，听证程序主要适用于下列几种行政处罚: 第一，责令停产停业的处罚; 第二，吊销许可证或执照的处罚; 第三，数额较大的处罚。根据《行政处罚法》的规定，环境行政处罚中的听证活动应依照以下程序进行: 听证申请与决定，听证通知，听证会组织程序 (包括宣布听证会开始及宣读有关事项、调查人员发言、当事人申辩、双方辩论、当事人最后陈述、听证笔录、当事人签字、盖章)。经听证会后，环境行政部门根据听证的情况及听证笔录，作出是否对当事人予以处罚及给予何种处罚的最后决定。(www.daowen.com)

四是执行程序，是指有关国家机关保证行政处罚决定书中确定的义务得以履行的行政执法程序。环境行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内予以履行。当事人如果对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，在复议和诉讼期间，行政处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的环境行政主体可以采取下列措施: 到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的3%加处罚款;根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款; 申请人民法院强制执行。

(2) 环境行政处分

①环境行政处分的概念及特点

环境行政处分是指国家行政主体对其系统内人员在行使环境管理职权过程中的违法失职行为所实施的惩戒。

环境行政处分具有以下特点: 行政处分的依据是国家环境法律法规和企事业单位的内部规章以及《公务员法》。行政处分的主体是公务员所在行政机关、上层主管部门或监察机关。行政处分是一种内部责任形式。行政处分是国家行政主体对其行政系统内部的公务员实施的一种惩戒，不涉及一般行政相对人的权益。

②环境行政处分的种类

根据《环境保护法》、环境保护单行法以及《公务员法》可知，对企业职工的行政处分的形式包括: 警告、记过、记大过、降级、降职、撤职和开除。警告、记过、记大过均为警戒性处分; 降级指降受处分人的行政级别，具体体现在工资待遇等方面; 降职是指降低受处分人原担任的行政职务，是对负有行政领导职务的受处分人的一种处分形式; 撤职指撤销受处分人所担任的行政职务，其严重程度比降级、降职的处罚形式更为严厉。开除是对受处分人最严厉的处分形式，意味着受处分人被原行政机关除名。

③环境行政处分的程序

根据《公务员法》和实践中的做法，可将行政处分程序概括为: 立案、调查、申辩、报批、决定、备案六个阶段。分述如下:

一是立案。行政机关或者上级行政主管部门发现所属人员有违法违纪行为依法需要给予行政处分的，按照管理权限或者管理范围作出立案的决定。

二是调查。行政机关或者上级主管部门有关人员，本着实事求是、严肃认真的态度，对违法行为进行调查，弄清违法或违纪的时间、地点、情节、违法行为造成的后果，以至违法或者违纪的主、客观原因，受处分人违法的心理状态等基本情况。

三是申辩。调查的结论应公开告知将受到处分者，在作出处分决定之前，应当召开会议，通知当事人参加，让其提出申辩和有关证据材料。申辩可以是口头的，也可以用书面材料或者请人代为申辩。

四是报批。行政机关在充分听取当事人的申辩和审查有关调查材料、证据之后，经过集体讨论，作出给予行政处分决定的意见书。在处分决定意见书上应有受处分人签字或者署名保留意见，然后将处分决定书报上级主管部门或者本部门的审批机关审批。

五是决定。上级主管部门或者本部门的审批机关经过审查处分决定意见，认为违法或者违纪事实清楚、证据充分、处分恰当，可予批准处分决定意见书，并通知受处分人，同时告知其享有的申述权。

六是备案。依法需要备案的，报有关机关备案。

受处分人如对处分决定不服，可以自知道处分之日起30日内向原处分机关申请复核; 对复核结果不服的可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分的机关的上一级机关提出申诉; 也可以不经复核，自知道该处分决定之日起30日内直接提出申诉; 对省级以下机关作出的申诉处理决定不服的，可以向作出处理决定的上一级机关提出再申诉，行政机关公务员对处分不服行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监督法》的规定办理; 原处分机关应当自接到复核申请书后的30日内作出复核决定。受理申诉的机关应当自受理之日起60日内作出处理决定; 案情复杂的，可以适当延长，但是延长时间不得超过30日。

二、案例分析

【案例】

违法批准采矿案[6]

2004年2月至2006年5月，贵州省贞丰县委、县政府先后非法批准三家企业进入只能由国务院地矿行政主管部门批准开采的烂泥沟特大型金矿区进行开采。由于企业采选技术落后，乱采滥挖，导致金矿资源遭到严重破坏，矿区环境恶化。贞丰县县委、县政府在国土资源部、贵州省人民政府及有关部门要求其整顿时，仍然坚持其错误认识，不采取措施予以整改。贵州省地质矿产厅依法作出行政处罚，没收非法采矿企业的违法所得和违法开采的矿石，并处以罚款，责令贞丰县政府撤销非法批准开采金矿的文件。贵州省纪委、监察厅决定给予县委书记安某党内严重警告处分、给予县长王某行政记大过处分。

【问题聚焦】

贵州省贞丰县县委和县政府的批准采矿行为是否妥当?

【法律剖析】

(一) 矿产资源开采须经国家审批

《矿产资源法》第3条规定，矿产资源属于国家所有，由国务院行使国家对矿产资源的所有权。国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。从事矿产资源勘查和开采的，必须符合规定的资质条件。《矿产资源法》第16条规定，开采下列矿产资源的，由国务院地质矿产主管部门审批，并颁发采矿许可证: 其一，国家规划矿区和对国民经济具有重要价值的矿区内的矿产资源; 其二，前项规定区域以外可供开采的矿产储量规模在大型以上的矿产资源; 其三，国家规定实行保护性开采的特定矿种; 其四，领海及中国管辖的其他海域的矿产资源; 其五，国务院规定的其他矿产资源。本案中贵州省贞丰县烂泥沟特大型金矿区是国家规划矿区，金矿是对国民经济具有重要价值的矿产资源。

(二) 违反程序批准须承担相应责任

根据有关法律规定，批准采矿权乃是行政权，须由行政部门行使，党委部门行使批准采矿权于法无据。另按照《矿产资源法》相关条款的规定，矿产资源开采的审批权应由国务院地质矿产主管部门 (即国土资源部) 行使，县级行政部门无权行使，故贞丰县政府无审批的资格，不得行使采矿审批权。由于贞丰县县委及县政府越权行使审批权致使矿产资源遭受严重破坏，矿区环境严重恶化，后果极其严重，且在上级主管部门要求其整改时不采取措施予以整改，应该受到相应的法律惩罚。

三、深度拓展思考题

1. 根据环境保护法律、行政法规和部门规章，责令改正或者限期改正违法行为的行政命令的具体形式有哪些?

2. 在环境行政执法中，如何正确适用“一事不再罚”原则?

[1] 参见吕忠梅: 《环境法学》，法律出版社2008年版，第146页。

[2] 参见金瑞林主编: 《环境法学》，北京大学出版社2007年版，第127页。

[3] 参见吕忠梅: 《环境法学》，法律出版社2008年版，第146页。

[4] 参见《中华人民共和国行政处罚法》第36条、第37条。

[5] 参见张梓太: 《环境法律责任研究》，商务印书馆2004年版，第182～184页。

[6] 参见王树义主编: 《环境与自然资源法学案例教程》，知识出版社2004年版，第20～23页。