一、知识点精解

(一) 防沙治沙法概述

土地沙化是指因气候变化和人类活动所导致的天然沙漠扩张及沙质土壤上植被破坏、沙土裸露的过程。我国《防沙治沙法》所称的土地沙化，是指主要因人类不合理活动所导致的天然沙漠扩张和沙质土壤上植被及覆盖物被破坏，形成流沙及沙土裸露的过程。沙化土地，包括已经沙化的土地和具有明显沙化趋势的土地。我国是世界上土地沙化危害最严重的国家之一，全国现有沙化土地174万平方公里，占国土面积的18.1%。[1]沙化土地造成可利用土地资源减少，土地质量下降，缩小了人类生存空间，破坏生物生存条件，加深了沙区的贫困程度，严重影响生态安全和经济、社会可持续发展。

防沙治沙是指预防土地沙化和治理沙化土地的活动。使用土地的单位和个人，有防止该土地沙化的义务。使用已经沙化的土地的单位和个人，有治理该沙化土地的义务。防沙治沙工作应当遵循以下原则: 统一规划，因地制宜，分步实施，坚持区域防治与重点防治相结合; 预防为主，防治结合，综合治理;保护和恢复植被与合理利用自然资源相结合; 遵循生态规律，依靠科技进步;改善生态环境与帮助农牧民脱贫致富相结合; 国家支持与地方自力更生相结合，政府组织与社会各界参与相结合，鼓励单位、个人承包防治; 保障防沙治沙者的合法权益。

在防沙治沙的立法方面，2001年第九届全国人大常委会通过了《防沙治沙法》，2004年国家林业局发布了《营利性治沙管理办法》。此外，《土地管理法》、《矿产资源法》、《农业法》、《森林法》、《草原法》、《水土保持法》等相关法律也对防沙治沙作出了规定。

(二) 防沙治沙的监督管理体制

在国务院领导下，国务院林业行政主管部门 (国家林业局) 负责组织、协调、指导全国防沙治沙工作。国务院林业、农业、水利、土地、环境保护等行政主管部门和气象主管机构，按照有关法律规定的职责和国务院确定的职责分工，各负其责，密切配合，共同做好防沙治沙工作。县级以上地方人民政府组织、领导所属有关部门，按照职责分工，各负其责，密切配合，共同做好本行政区域的防沙治沙工作。

(三) 防沙治沙法的主要制度

1. 封禁保护制度

在防沙治沙规划所确定的规划期内不具备治理条件的以及因保护生态的需要不宜开发利用的连片沙化土地，应当规划为沙化土地封禁保护区，实行封禁保护。

在沙化土地封禁保护区范围内，禁止一切破坏植被的活动。禁止在沙化土地封禁保护区范围内安置移民。对沙化土地封禁保护区范围内的农牧民，县级以上地方人民政府应当有计划地组织迁出，并妥善安置。沙化土地封禁保护区范围内尚未迁出的农牧民的生产生活，由沙化土地封禁保护区主管部门妥善安排。未经国务院或者国务院指定的部门同意，不得在沙化土地封禁保护区范围内进行修建铁路、公路等建设活动。

2. 植被管护制度

沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府应当按照防沙治沙规划，划出一定比例的土地，因地制宜地营造防风固沙林网、林带，种植多年生灌木和草本植物。由林业行政主管部门负责确定植树造林的成活率、保存率的标准和具体任务，并逐片组织实施，明确责任，确保完成。除了抚育更新性质的采伐外，不得批准对防风固沙林网、林带进行采伐。在对防风固沙林网、林带进行抚育更新性质的采伐之前，必须在其附近预先形成接替林网和林带。对林木更新困难地区已有的防风固沙林网、林带，不得批准采伐。

沙化土地所在地区的县级人民政府，应当制定植被管护制度，严格保护植被，并根据需要在乡 (镇)、村建立植被管护组织，确定管护人员。在沙化土地范围内，各类土地承包合同应当包括植被保护责任的内容。禁止在沙化土地上砍挖灌木、药材及其他固沙植物。沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府，不得批准在沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地; 已经开垦并对生态产生不良影响的，应当有计划地组织退耕还林还草。

草原地区的地方各级人民政府，应当加强草原的管理和建设，由农 (牧)业行政主管部门负责指导、组织农牧民建设人工草场，控制载畜量，调整牲畜结构，改良牲畜品种，推行牲畜圈养和草场轮牧，消灭草原鼠害、虫害，保护草原植被，防止草原退化和沙化。草原实行以产草量确定载畜量的制度。由农(牧) 业行政主管部门负责制定载畜量的标准和有关规定，并逐级组织实施，明确责任，确保完成。

3. 土地沙化监测制度

土地沙化的监测，是防沙治沙的一项基础性工作，它为编制防沙治沙规划提供了重要依据。国务院林业行政主管部门组织其他有关行政主管部门对全国土地沙化情况进行监测、统计和分析，并定期公布监测结果。县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当按照土地沙化监测技术规程，对沙化土地进行监测，并将监测结果向本级人民政府及上一级林业或者其他有关行政主管部门报告。县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，在土地沙化监测过程中，发现土地发生沙化或者沙化程度加重的，应当及时报告本级人民政府。收到报告的人民政府应当责成有关行政主管部门制止导致土地沙化的行为，并采取有效措施进行治理。

各级气象主管机构应当组织对气象干旱和沙尘暴天气进行监测、预报，发现气象干旱或者沙尘暴天气征兆时，应当及时报告当地人民政府。收到报告的人民政府应当采取预防措施，必要时公布灾情预报，并组织林业、农 (牧)业等有关部门采取应急措施，避免或者减轻风沙危害。

(四) 防沙治沙法的主要领域

1. 土地沙化的预防

(1) 防沙治沙规划

防沙治沙规划是指一定时期和一定区域范围内，根据土地开发利用现状、沙化程度以及国民经济和社会发展规划，对土地沙化的预防和沙化土地的治理等工作所做的统筹安排和合理布局。[2]防沙治沙实行统一规划。从事防沙治沙活动，以及在沙化土地范围内从事开发利用活动，必须遵循防沙治沙规划。防沙治沙规划应当对遏制土地沙化扩展趋势，逐步减少沙化土地的时限、步骤、措施等作出明确规定，并将具体实施方案纳入国民经济和社会发展五年计划和年度计划。根据《防沙治沙法》第11条的规定，防沙治沙规划分为国家、省(自治区、直辖市) 和市、县三级。全国防沙治沙规划由国务院林业行政主管部门会同国务院农业、水利、土地、环境保护等有关部门编制，报国务院批准后实施。省级防沙治沙规划由省、自治区、直辖市人民政府依据全国防沙治沙规划编制，报国务院或者国务院指定的有关部门批准后实施。而沙化土地所在地区的市、县人民政府，应当依据上一级人民政府的防沙治沙规划，组织编制本行政区域的防沙治沙规划，报上一级人民政府批准后实施。防沙治沙规划的修改，须经原批准机关批准; 未经批准，任何单位和个人不得改变防沙治沙规划。编制防沙治沙规划，应当根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。防沙治沙规划应当与土地利用总体规划相衔接; 防沙治沙规划中确定的沙化土地用途，应当符合本级人民政府的土地利用总体规划。

(2) 水资源的管理

沙化土地所在地区的县级以上地方人民政府水行政主管部门，应当加强流域和区域水资源的统一调配和管理，在编制流域和区域水资源开发利用规划和供水计划时，必须考虑整个流域和区域植被保护的用水需求，防止因地下水和上游水资源的过度开发利用，导致植被破坏和土地沙化。该规划和计划经批准后，必须严格实施。沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当节约用水，发展节水型农牧业和其他产业。

2. 沙化土地的治理

(1) 公益性治沙

国家鼓励单位和个人在自愿的前提下，捐资或者以其他形式开展公益性的治沙活动。县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门，应当为公益性治沙活动提供治理地点和无偿技术指导。从事公益性治沙的单位和个人，应当按照县级以上地方人民政府林业或者其他有关行政主管部门的技术要求进行治理，并可以将所种植的林、草委托他人管护或者交由当地人民政府有关行政主管部门管护。

(2) 沙化土地使用权人和承包经营权人的治沙

使用已经沙化的国有土地的使用权人和农民集体所有土地的承包经营权人，必须采取治理措施，改善土地质量; 确实无能力完成治理任务的，可以委托他人治理或者与他人合作治理。委托或者合作治理的，应当签订协议，明确各方的权利和义务。沙化土地所在地区的地方各级人民政府及其有关行政主管部门、技术推广单位，应当为土地使用权人和承包经营权人的治沙活动提供技术指导。采取退耕还林还草、植树种草或者封育措施治沙的土地使用权人和承包经营权人，按照国家有关规定，享受人民政府提供的政策优惠。(www.daowen.com)

(3) 营利性治沙

不具有土地所有权或者使用权的单位和个人从事营利性治沙活动的，应当先与土地所有权人或者使用权人签订协议，依法取得土地使用权。在治理活动开始之前，从事营利性治沙活动的单位和个人应当向治理项目所在地的县级以上地方人民政府林业行政主管部门或者县级以上地方人民政府指定的其他行政主管部门提出治理申请，并附具被治理土地权属的合法证明文件和治理协议、符合防沙治沙规划的治理方案、治理所需的资金证明，并按照治理方案进行治理。治理者完成治理任务后，应当向县级以上地方人民政府受理治理申请的行政主管部门提出验收申请。经验收合格的，受理治理申请的行政主管部门应当发给治理合格证明文件; 经验收不合格的，治理者应当继续治理。

(4) 其他形式的治沙

已经沙化的土地范围内的铁路、公路、河流和水渠两侧，城镇、村庄、厂矿和水库周围，实行单位治理责任制，由县级以上地方人民政府下达治理责任书，由责任单位负责组织造林种草或者采取其他治理措施。沙化土地所在地区的地方各级人民政府，可以组织当地农村集体经济组织及其成员在自愿的前提下，对已经沙化的土地进行集中治理。农村集体经济组织及其成员投入的资金和劳力，可以折算为治理项目的股份、资本金，也可以采取其他形式给予补偿。

3. 防沙治沙的保障措施

(1) 资金保障

国务院和沙化土地所在地区的地方各级人民政府应当在本级财政预算中按照防沙治沙规划通过项目预算安排资金，用于本级人民政府确定的防沙治沙工程。在安排扶贫、农业、水利、道路、矿产、能源、农业综合开发等项目时，应当根据具体情况，设立若干防沙治沙子项目。

(2) 政策优惠

国务院和省、自治区、直辖市人民政府应当制定优惠政策，鼓励和支持单位和个人防沙治沙。县级以上地方人民政府应当按照国家有关规定，根据防沙治沙的面积和难易程度，给予从事防沙治沙活动的单位和个人资金补助、财政贴息以及税费减免等政策优惠。单位和个人投资进行防沙治沙的，在投资阶段免征各种税收; 取得一定收益后，可以免征或者减征有关税收。使用已经沙化的国有土地从事治沙活动的，经县级以上人民政府依法批准，可以享有不超过70年的土地使用权。国家根据防沙治沙的需要，组织设立防沙治沙重点科研项目和示范、推广项目，并对防沙治沙、沙区能源、沙生经济作物、节水灌溉、防止草原退化、沙地旱作农业等方面的科学研究与技术推广给予资金补助、税费减免等政策优惠。

(3) 经济补偿

因保护生态的特殊要求，将治理后的土地批准划为自然保护区或者沙化土地封禁保护区的，批准机关应当给予治理者合理的经济补偿。

二、案例分析

【案例】

谁来拯救若尔盖?[3]

若尔盖作为世界上最大的“固体高原水库”和长江黄河上游最重要的生态屏障，每年为黄河补充30%左右的水量，还是长江支流白龙江的发源地和嘉陵江上游水源的重要涵养地。若尔盖还是我国特有的、最大的高寒泥炭沼泽湿地，生物多样性十分丰富。但近些年来，若尔盖草原退化明显，沙化加剧蔓延，不断出现斑斑驳驳的沙丘和严重退化干涸的草场。2009年最新一次沙漠化土地监测显示，若尔盖县境内有各类沙化土地面积高达73727公顷。与2004年相比，沙化状况每年以10.88%的速度递增。

若尔盖全县理论载畜量186.5万个羊单位，实际载畜量319.03万个羊单位，超载率高达71%。超载过牧成为草地裸露沙化的主要原因之一。为防沙治沙，当地与保护区内牧民及周边社区签订资源保护协议书，与牧户签订保护区内3月到6月禁牧协议，禁止采沙挖药取草皮、生态重点区域禁止放牧、控制放牧强度等。若尔盖县先后实施了辖曼乡沙地综合治理试验示范基地、若尔盖县防沙治沙综合示范区、省级防沙治沙试点项目等防沙治沙工程建设，采取封沙育草、填沟堵渠、退牧还草等综合治理措施，在一定程度上遏制了沙漠化进程。

【问题聚焦】

请结合此材料谈谈如何预防和治理草原土地沙化。

【法律剖析】

从案例中可以看出，过度放牧是草原沙化的重要原因。《防沙治沙法》规定，草原实行以产草量确定载畜量的制度。控制载畜量，调整牲畜结构，是防止草原继续沙化的重要措施。政府相关部门与牧民和周边社区的合作是治理土地沙化的重要前提。国家鼓励单位和个人参与防沙治沙。通过与牧民及周边社区的资源保护协议和与牧民的禁牧协议可以有效的控制采挖药材和破坏草皮等活动，也可以有效的控制放牧强度。

政府相关部门在治理土地沙化中有重要的职责。政府相关部门应营造防风固沙林网、林带等植被并对植被加以严格保护，严格沙漠边缘地带和林地、草原开垦耕地，组织农牧民建设人工草场，制定载畜量的标准控制载畜量，推行牲畜圈养和草场轮牧等。通过组织设立防沙治沙重点科研、示范和推广项目以及财政支持和政策优惠鼓励社会力量参与土地沙化治理也是治理土地沙化的重要方面。

三、深度拓展思考题

1. 试述防沙治沙原则在防沙治沙法律制度中的体现。

2. 针对在防沙治沙中如何实现包括企业、个人在内的社会力量的良性参与，谈谈你的看法。

[1] 参见《国务院关于进一步加强防沙治沙工作的决定》(国发［2005］29号)。

[2] 参见韩德培主编: 《环境保护法教程》(第六版)，法律出版社2012年版，第178页。

[3] 参见曹小佳: 《谁来拯救若尔盖?》，载《中国环境报》2011年9月1日，第1版。