一、知识点精解

(一) 水土保持法概述

水土流失是指在水力、重力、风力等外营力以及人类活动的作用下，水土资源和土地生产力遭受的损失与破坏。[1]水土流失是由自然因素和人为活动的共同作用产生的。不利的自然条件主要包括坡度陡峭、沟壑较多、植被稀少和高强度的降雨等; 人为活动主要指人类不合理的开发利用活动导致森林、草原和其他植被的破坏、陡坡开荒和随意倾倒废弃土石等。水土流失破坏土壤结构，造成土壤侵蚀、沙化，引发水、旱、风沙灾害，破坏生态环境，影响农业生产、威胁城镇安全，严重阻碍经济社会可持续发展。

水土保持是指对自然因素和人为活动造成水土流失所采取的预防和治理措施。我国水土保持工作实行预防为主、保护优先、全面规划、综合治理、因地制宜、突出重点、科学管理、注重效益的方针。根据环保部发布的《2011年中国环境状况公报》，我国现有水土流失面积356.92万平方千米，占国土总面积的37.2%。其中水力侵蚀面积161.22 万平方千米，占国土总面积的16.8%; 风力侵蚀面积195.70万平方千米，占国土总面积的20.4%。2011年我国新增水土流失治理面积3.9万平方公里，新增实施水土流失地区封育保护面积2.8万平方公里。[2]

我国关于水土保持的法律法规主要有1991年人大常委会通过的《水土保持法》(2010年修订) 和1993年国务院制定的《水土保持法实施条例》。此外，《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《防沙治沙法》中也有关于水土保持的相关规定。

(二) 水土保持的监督管理体制

国务院水行政主管部门 (水利部) 主管全国的水土保持工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门主管本行政区域的水土保持工作。县级以上人民政府林业、农业、国土资源等有关部门按照各自职责，做好有关的水土流失预防和治理工作。

(三) 水土保持法的主要制度

1. 植被管护制度

植被能够稳固土壤、涵养水源，从而防止水土流失。植被的管理和保护是水土保持的重要内容。地方各级人民政府应当按照水土保持规划，采取封育保护、自然修复等措施，组织单位和个人植树种草，扩大林草覆盖面积，涵养水源，预防和减轻水土流失。

水土流失严重、生态脆弱的地区，应当限制或者禁止可能造成水土流失的生产建设活动，严格保护植物、沙壳、结皮、地衣等。在侵蚀沟的沟坡和沟岸、河流的两岸以及湖泊和水库的周边，土地所有权人、使用权人或者有关管理单位应当营造植物保护带。禁止开垦、开发植物保护带。禁止毁林、毁草开垦和采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等。禁止在25度以上陡坡地开垦种植农作物; 在25度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。

林木采伐应当采用合理方式，严格控制皆伐; 对水源涵养林、水土保持林、防风固沙林等防护林只能进行抚育和更新性质的采伐; 对采伐区和集材道应当采取防止水土流失的措施，并在采伐后及时更新造林。在林区采伐林木的，采伐方案中应当有水土保持措施。采伐方案经林业主管部门批准后，由林业主管部门和水行政主管部门监督实施。

2. 水土保持监测制度

水土保持监测是水土保持的重要组成部分。国务院水行政主管部门应当完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测。水土保持监测网络，是指全国水土保持监测中心，大江大河流域水土保持中心站，省、自治区、直辖市水土保持监测站以及省、自治区、直辖市重点防治区水土保持监测分站。[3]国务院水行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门应当根据水土保持监测情况，定期公告水土流失类型、面积、强度、分布状况和变化趋势，水土流失造成的危害以及水土流失预防和治理情况。县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水土保持监测工作，发挥水土保持监测工作在政府决策、经济社会发展和社会公众服务中的作用。县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费。

根据《水土保持法》的规定，不仅相应主管部门应履行水土保持监测的职责，生产建设单位也有水土保持监测的义务。对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况定期上报当地水行政主管部门。从事水土保持监测活动应当遵守国家有关技术标准、规范和规程，保证监测质量。

(四) 水土保持法的主要领域

1. 水土流失的预防

(1) 水土保持规划

水土保持规划是对一定时期的水土保持的目标、任务和措施等作出的总体部署和安排。[4]国务院水行政主管部门应当定期组织全国水土流失调查并公告调查结果。省、自治区、直辖市人民政府水行政主管部门负责本行政区域的水土流失调查并公告调查结果。水土保持规划应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制。水土保持规划的内容应当包括水土流失状况、水土流失类型区划分、水土流失防治目标、任务和措施等。水土保持规划应当与土地利用总体规划、水资源规划、城乡规划和环境保护规划等相协调。编制水土保持规划，还应当征求专家和公众的意见。

水土保持区划是专项或特定区域水土保持规划的基础。水土保持区划是在自然区划、土壤侵蚀区划的基础上，并根据社会经济条件和水土保持现状区域的相同性和分异性，提出区域水土保持的方向、任务和措施的部署。按侵蚀营力，全国水土保持区划分为3个一级分区，分别为水力侵蚀、风力侵蚀和冻融侵蚀为主的水土保持区。在一级分区的基础上，根据影响水土流失的自然因素的特点，按区域性地貌单元的分异性划分二级分区。[5]

县级以上人民政府应当加强对水土保持工作的统一领导，将水土保持工作纳入本级国民经济和社会发展规划，对水土保持规划确定的任务，安排专项资金，并组织实施。县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府有关部门编制水土保持规划，报本级人民政府或者其授权的部门批准后，由水行政主管部门组织实施。水土保持规划一经批准，应当严格执行; 经批准的规划根据实际情况需要修改的，应当按照规划编制程序报原批准机关批准。在实施过程中可能造成水土流失的有关基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等方面的规划的组织编制机关应当在规划中提出水土流失预防和治理的对策和措施，并在规划报请审批前征求本级人民政府水行政主管部门的意见。

(2) 生产建设项目水土保持方案

在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施水土保持方案应当包括水土流失预防和治理的范围、目标、措施和投资等内容。依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用; 生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施; 水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构，应当对生产建设项目水土保持方案的实施情况进行跟踪检查，发现问题及时处理。

(3) 对生产建设活动造成水土流失的预防

生产建设项目选址、选线应当避让水土流失重点预防区和重点治理区; 无法避让的，应当提高防治标准，优化施工工艺，减少地表扰动和植物损坏范围，有效控制可能造成的水土流失。对生产建设活动中排弃的砂石、土、矸石、尾矿、废渣等应当综合利用; 不能综合利用，确需废弃的，应当堆放在水土保持方案确定的专门存放地，并采取措施保证不产生新的危害。

2. 水土流失的治理(www.daowen.com)

国家加强水土流失重点预防区和重点治理区的坡耕地改梯田、淤地坝等水土保持重点工程建设，加大生态修复力度。县级以上人民政府水行政主管部门应当加强对水土保持重点工程的建设管理，建立和完善运行管护制度。国家鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理，并在资金、技术、税收等方面予以扶持。国家鼓励和支持承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩，防治水土流失，保护和改善生态环境，促进土地资源的合理开发和可持续利用，并依法保护土地承包合同当事人的合法权益。承包治理荒山、荒沟、荒丘、荒滩和承包水土流失严重地区农村土地的，在依法签订的土地承包合同中应当包括预防和治理水土流失责任的内容。

对于不同类型地区，《水土保持法》规定了有针对性的治理措施。在水力侵蚀地区，地方各级人民政府及其有关部门应当组织单位和个人，以天然沟壑及其两侧山坡地形成的小流域为单元，因地制宜地采取工程措施、植物措施和保护性耕作等措施，进行坡耕地和沟道水土流失综合治理。在风力侵蚀地区，因地制宜地采取轮封轮牧、植树种草、设置人工沙障和网格林带等措施，建立防风固沙防护体系。在重力侵蚀地区，采取监测、径流排导、削坡减载、支挡固坡、修建拦挡工程等措施，建立监测、预报、预警体系。在饮用水水源保护区，采取预防保护、自然修复和综合治理措施，配套建设植物过滤带，积极推广沼气，开展清洁小流域建设，严格控制化肥和农药的使用，减少水土流失引起的面源污染，保护饮用水水源。

已在禁止开垦的陡坡地上开垦种植农作物的，应当按照国家有关规定退耕，植树种草; 耕地短缺、退耕确有困难的，应当修建梯田或者采取其他水土保持措施。在禁止开垦坡度以下的坡耕地上开垦种植农作物的，应当根据不同情况，采取修建梯田、坡面水系整治、蓄水保土耕作或者退耕等措施。对生产建设活动所占用土地的地表土应当进行分层剥离、保存和利用，做到土石方挖填平衡，减少地表扰动范围; 对废弃的砂、石、土、矸石、尾矿、废渣等存放地，应当采取拦挡、坡面防护、防洪排导等措施。生产建设活动结束后，应当及时在取土场、开挖面和存放地的裸露土地上植树种草、恢复植被，对闭库的尾矿库进行复垦。在干旱缺水地区从事生产建设活动，应当采取防止风力侵蚀措施，设置降水蓄渗设施，充分利用降水资源。

二、案例分析

【案例】

水土保持行政处理纠纷案[6]

2009年1月至6月，中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司所属的生产单位，在榆林市行政区域内共开采石油286.7万吨，天然气539924万立方米。为此，榆林市水土保持站于2009年8月作出《水土流失补偿费缴纳通知书》，要求长庆油田分公司缴纳开采石油须缴纳的水土流失补偿费以及开采天然气须缴纳的水土流失补偿费共计12920.39万元。该通知书送达后，长庆油田分公司拒不缴纳。2009年9月，榆林市水土保持站作出《水土保持行政处理决定书》，限中国石油长庆油田分公司自决定书之日起，缴纳水土流失补偿费。

长庆油田分公司在陕西省水土保持局行政复议支持了原处理决定之后提起行政诉讼，认为开发没有造成损坏，因此就没有缴纳补偿费的义务，“水土流失补偿费”费种的征收也缺乏法律依据。一审法院认为，长庆油田分公司的资源开采，致使原有的水土保持功能降低是完全可以推定的事实，认为根据《水土保持法》第41条第2款、《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》第16条、《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》第2条及其实施细则第6条第1款的规定，判决长庆油田分公司缴纳水土流失补偿费。长庆油田分公司随后提起上诉，上诉法院于2011年4月作出终审判决，维持原判。

【问题聚焦】

结合案情谈谈对水土保持中生态补偿费的认识。

【法律剖析】

修订前的《水土保持法》没有对水土流失补偿费作出规定。其第41条第2款规定: “省、自治区、直辖市人民代表大会，可以根据本法和本地区的实际情况制定实施办法。”根据此授权性的条款，陕西省制定了实施办法。《陕西省实施〈中华人民共和国水土保持法〉办法》、《陕西省煤炭石油天然气资源开采水土流失补偿费征收使用管理办法》及其实施细则，对从事煤炭、石油、天然气资源开采的企业应规定缴纳水土流失补偿费作出了规定。这些法律规定是陕西省水土流失补偿费征收的法律依据。

《水土保持法》修订前，针对开发和建设活动的“水土保持设施补偿费”和“水土流失治理费”制度是水土保持领域典型的生态补偿制度，俗称水土保持“两费”制度。《水土保持法》及其实施条例对水土保持设施的所有权人或者使用权人的维护义务和开发建设造成的水土流失治理义务作出了规定。在地方立法中此两项义务则表现为主管机关向义务主体征收“两费”，多数省、市、自治区先后出台的“两费”收缴标准和使用管理办法。[7]

自2011年3月1日起施行的修订后的《水土保持法》对此案没有溯及力，但其第31、32条明确规定水土流失生态补偿。国家加强江河源头区、饮用水水源保护区和水源涵养区水土流失的预防和治理工作，多渠道筹集资金，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度。在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办生产建设项目或者从事其他生产建设活动，损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。由此，水土保持补偿费可看作促进水土流失预防和治理的经济手段，是生态补偿费的一种。

三、深度拓展思考题

1. 简述《水土保持法》中关于法律责任的规定。

2. 结合《水土保持法》，谈谈对水土流失预防和治理中政府责任的认识。

[1] 参见王礼先、朱金兆主编: 《水土保持学》，中国林业出版社2005年版，第2页。

[2] 参见《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，新华网，2012年4月22日访问。

[3] 参见《水土保持法实施条例》第22条第1款。

[4] 参见钱水苗、叶勇飞、范莉编著: 《环境资源法》高等教育出版社2005年版，第279页。

[5] 参见唐克丽等编著: 《中国水土保持》，科学出版社2004年版，第156、157页。

[6] 资料来源: 陕西省榆林市中级人民法院“中国石油天然气股份有限公司长庆油田分公司与榆林市水土保持监督总站水土保持行政处理纠纷上诉案”判决书，(2011) 榆中法行终字第00014号，北大法宝数据库，2012年4月15日访问。

[7] 参见杜群: 《我国水土保持生态补偿法律制度框架的立法探讨》，载《法学评论》2010年第2期。