一、知识点精解

(一) 保护地法概述

1. 保护地

1994年世界自然保护联盟 (ⅠUCN) 将保护地定义为通过法律及其有效手段进行管理，特别用以保护和维护生物多样性和自然及相关文化资源的陆地和海洋。自2004年世界自然保护大会之后，世界自然保护同盟重新探讨和修正了保护地的定义，于2008年发布了有细微修改的新定义，认为保护地指通过法律和其他有效手段进行识别、管理，致力于实现自然以及相关生态服务和文化价值长期有效保存的一定的界限分明的地理空间。[1]根据这个定义，我国的自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质遗迹 (包括地质公园和矿山公园)、自然保护小区、水利风景区、国家公园、生态功能区等，都属保护地的范畴。

自然保护区，是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。根据我国自然保护区保护对象，将其分为三个类别九个类型，如表8-1所示。

表8-1

根据《自然保护区条例》的规定，凡具有下列条件之一的，应当建立自然保护区: (1) 典型的自然地理区域、有代表性的自然生态系统区域以及已经遭受破坏但经保护能够恢复的同类自然生态系统区域; (2) 珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域; (3) 具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠; (4) 具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹; (5) 经国务院或者省、自治区、直辖市人民政府批准，需要予以特殊保护的其他自然区域。截至2011年底，我国各类自然保护区达到2640个，其中国家级自然保护区335个。[2]在实践中还出现了比较多的依附于所属类型的自然保护区进行管理但不依赖国家拨付管理经费的自然保护小区。自然保护小区是在群众自发基础上建立，由小区群众共同参与管理，经费以小区自筹为主，国家给予一定补偿。自然保护小区按级别分为省级、市级和县级自然保护小区。自然保护小区按照不同的保护对象，分为野生动物保护、野生植物保护、自然景观和自然生态四大类型。

风景名胜区，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。截至2009年12月，我国国家级风景名胜区已达208处，省级风景名胜区达698处。[3]2006年颁布的《风景名胜区管理条例》对风景名胜区与自然保护区的关系作出了规定，新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉，已设立的并有重合交叉的，二者的规划应当相协调。

国家公园，一般是指以保护自然生态系统和自然景观的原始状态，同时又作为科学研究、科学普及和供公众游览娱乐，了解和观赏大自然奇特景观的场所。通常意义上的国家公园的类型有多种，主要包括森林公园、国家自然公园、国家历史公园、国家海岸公园和湖岸公园等。[4]其中我国森林公园发展较快，从1980年开始建设，目前全国建有各类森林公园数量超过1900处，其中国家森林公园627处。[5]根据《森林公园管理办法》的规定，森林公园是指森林景观优美，自然景观和人文景物集中，具有一定规模，可供人们游览、休息或进行科学、文化、教育活动的场所。2007年6月经国家林业局审批，香格里拉普达措国家公园挂牌成立，2008年10国家环境保护部和国家旅游局批准建设我国第一个国家公园试点单位——黑龙江汤旺河国家公园。[6]

地质遗迹指在地球演化的漫长地质历史时期，由于各种内外动力地质作用，形成、发展并遗留下来的珍贵的、不可再生的地质自然遗产。对具有国际、国内和区域性典型意义的地质遗迹，可建立国家级、省级、县级地质遗迹保护段、地质遗迹保护点或地质公园。地质公园是指以具有特殊地质科学意义，稀有的自然属性，较高的美学观赏价值并具有一定规模和分布范围的地质遗迹景观为主体，融合其他自然景观与人文景观而构成的一种独特的自然区域。自2000年实施国家地质公园计划以来，地质公园建设快速发展，目前已批准建立国家地质公园138处，建成125处，其中20处被联合国教科文组织批准为世界地质公园。[7]1987年原地质矿产部提出要为包括采矿遗址在内的地质遗迹建立保护区。[8]矿山公园是指以展示矿业遗迹景观为主体，体现矿业发展历史内涵，具备研究价值和教育功能，可供人们游览观赏、科学考察的特定的空间地域。[9]矿山公园设置国家级矿山公园和省级矿山公园。

根据2004年5月水利部公布的《水利风景区管理办法》规定，水利风景区是指以水域 (水体) 或水利工程为依托，具有一定规模和质量的风景资源与环境条件，可以开展观光、娱乐、休闲、度假或科学、文化、教育活动的区域。其中水利风景资源是指水域 (水体) 及相关联的岸地、岛屿、林草、建筑等能对人产生吸引力的自然景观和人文景观。水利风景区以培育生态，优化环境，保护资源，实现人与自然的和谐相处为目标，强调社会效益、环境效益和经济效益的有机统一。根据2007年原国家环保总局发布的《国家重点生态功能保护区规划纲要》，生态功能保护区是指在涵养水源、保持水土、调蓄洪水、防风固沙、维系生物多样性等方面具有重要作用的重要生态功能区内，有选择地划定一定面积予以重点保护和限制开发建设的区域。2005年，原国家环保总局发布了《生态功能保护区评审管理办法》将生态功能保护区分为国家级、省级和地 (市) 级，并对各级保护区分别规定了不同的申请和审批要求和程序。建立生态功能保护区，对于防止和减轻自然灾害，协调流域及区域生态保护与经济社会发展，保障国家和地方生态安全具有重要意义。

2. 各类型的保护地的立法

自然保护区方面的法制相对成熟，已经形成了一个以《自然保护区条例》(国务院1994年发布实施) 为核心的专门法律体系。主要包括1985年经国务院批准、原林业部发布的《森林和野生动物类型自然保护区管理办法》、1995年国家海洋局发布的《海洋自然保护区管理办法》、原国家土地管理局和原国家环保局于1995年联合发布的《自然保护区土地管理办法》、1997年农业部发布的《水生动植物自然保护区管理办法》、2006年原国家环保总局发布的《国家级自然保护区监督检查办法》等。《环境保护法》、《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《海洋环境保护法》等法律中也都有自然保护区的相关规定。

关于其他类型保护地的立法主要有: 2006年施行的《风景名胜区管理条例》; 1994年实施的《森林公园管理办法》和2005年发布实施的《国家级森林公园设立、撤销、合并、改变经营范围或者变更隶属关系审批管理办法》;2004年水利部公布的《水利风景区管理办法》; 地质矿产部1995年发布的《地质遗迹保护管理规定》; 原建设部于2005年发布的《国家城市湿地公园管理办法》(试行) 等。

我国保护地相关立法存在不足。现行法规对保护地的建设和管理的规定还很不完善，缺乏关于保护地的立法框架，至今尚未制定一部关于保护地的国家法律; 现有法规之间协调性差，很多规定也缺乏可操作性; 不同类型保护地立法发展不平衡，地质公园、矿山公园、自然保护小区和湿地公园等多种类型保护地的立法存在空白。

(二) 保护地的监督管理体制

我国保护地管理体制基本上属于各部门分散管理的模式，环境保护、林业、农业、国土资源、海洋、水利、建设、旅游等部门，分别按保护地的行业、资源属性和类别进行纵向监督管理。但是除了明确由某一部门主管保护地之外，其他类型的保护地通常也强调综合管理与分部门管理相结合以期实现部门之间的协调。

我国对自然保护区实行综合管理与分部门管理相结合的管理体制。国务院环境保护行政主管部门负责全国自然保护区的综合管理。国务院林业、农业、地质矿产、水利、海洋等有关行政主管部门在各自的职责范围内，主管有关的自然保护区。县级以上地方人民政府负责自然保护区管理的部门的设置和职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地具体情况确定。林业和环保部门建立和负责的保护区占了所有保护区数量的87%。[10]其中我国大部分的森林、湿地和野生动物保护区由林业部门主管。

我国对风景名胜区采取统一管理以及分级管理的原则。国务院建设行政主管部门 (住房和城乡建设部) 负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。

国务院林业行政主管部门 (国家林业局) 主管全国森林公园工作。县级以上地方人民政府林业主管部门主管本行政区域内的森林公园工作。在国有林业局、国有林场、国有苗圃、集体林场等单位经营范围内建立森林公园的，应当依法设立经营管理机构。但在国有林场、国有苗圃经营范围内建立森林公园的，国有林场、国有苗圃经营管理机构也是森林公园的经营管理机构。森林公园经营管理机构负责森林公园的规划、建设、经营和管理。对依法确定其管理的森林、林木、林地、野生动植物、水域、景点景物、各类设施等，享有经营管理权。

全国地质遗迹保护由国务院地质矿产行政主管部门 (原地质矿产部、现国土资源部) 在国务院环境保护行政主管部门协助下，实施监督管理。县级以上人民政府地质矿产行政主管部门在同级环境保护行政主管部门协助下，对本辖区内的地质遗迹保护实施监督管理。国家地质公园以及国家矿产公园的管理实践中由国土资源部具体负责。

水利风景区由水行政主管部门和流域管理机构统一领导，水利工程管理单位或水资源管理单位一般作为管理机构具体负责水利风景区的建设、管理和保护工作。生态功能保护区的建立审批与主管部门是分离的。国家级生态功能保护区的建立，由省级人民政府提出申请，报国务院批准。省级生态功能保护区的建立，由地 (市) 级人民政府提出申请，报省级人民政府批准。生态功能区的管理以地方政府为主，国家级生态功能保护区可由省级政府委派的机构管理，其中跨省域的由国家统一规划批建后，分省按属地管理。各级政府对生态功能保护区的建设应给予积极支持，农业、林业、水利、环保、国土资源等有关部门要按照各自的职责加强对生态功能保护区管理、保护与建设的监督。

(三) 保护地法的主要制度

1. 分级管理制度

我国几乎所有类型的保护地都采用了中央与地方分级管理的模式，强调地方政府的参与，发挥地方的积极性。

自然保护区分为国家级自然保护区和地方级自然保护区。在国内外有典型意义、在科学上有重大国际影响或者有特殊科学研究价值的自然保护区，列为国家级自然保护区。除列为国家级自然保护区的外，其他具有典型意义或者重要科学研究价值的自然保护区列为地方级自然保护区。地方级自然保护区可以分级管理，具体办法由国务院有关自然保护区行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况规定，报国务院环境保护行政主管部门备案。对自然保护区实施分级管理既可以保证国务院有关自然保护区行政主管部门对自然保护区的支持和控制，又避免了主管部门过多地牵累于自然保护区一般具体管理事务中，更能充分发挥地方各级政府在自然保护区保护与管理中的重要作用。[11]

风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区。自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区; 具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。

森林公园根据森林景观，人文景物的观赏、科学、文化价值和区域代表性，旅游条件、知名度等，分为国家级森林公园、省级森林公园、市 (县)级森林公园。地质公园按等级划分可以分为世界地质公园、国家地质公园、省级地质公园、县 (市) 地质公园4个等级。按照水利风景资源的观赏、文化、科学价值和水资源生态环境保护质量及景区利用、管理条件，水利风景区划分为国家级和省级水利风景区。

2. 分区管理制度

各类型的保护地通常有不同区域的划分，不同区域的规划、保护和管理都存在差异。基于保护地的不同区域生态系统、物种及景观的不同给予不同程度的保护。

自然保护区实行分区管理的初衷是在自然保护区内划分具有不同管理重点的区域，给予自然保护区尤其是保护对象的集中区提供更有利的保护管理条件。[12]根据《自然保护区条例》的相关规定，自然保护区可以分为核心区、缓冲区和实验区。原批准建立自然保护区的人民政府认为必要时，可以在自然保护区的外围划定一定面积的外围保护地带，具体划分如表8-2所示。

表8-2

续表

除自然保护区之外，根据《风景名胜区条例》的规定，风景名胜区的核心景区和其他景区在保护和管理中也有不同的标准和要求。核心景区通常是指风景名胜区范围内自然景物、人文景物最集中的、最具观赏价值、最需要严格保护的区域，包括规划中确定的生态保护区、自然景观保护区和史迹保护区。核心景区需编制专项保护规划，在核心景区内严格禁止与资源保护无关的各种工程建设，严格限制建设各类建筑物、构筑物。[13]国家公园也存在分区管理，如地质公园可以分为核心区、重点区、一般区，实施分级分类保护。[14]

3. 共管制度

共管一般泛指在某一具体项目或活动中参与的各方在既定的目标下，以一定的形式共同参与计划、实施及监测和评估的整个过程。[15]就保护地而言，共管是指利益相关者共同参与保护地的保护和管理，参与和影响相关方案的决策、实施和评估。利益相关者通常包括主管部门、当地居民以及资源利用者、非政府组织、研究机构等。共管是协调保护地环境保护与其周边经济社会发展、自然资源持续利用的有效途径。

保护地共管最典型的形态是与当地社区的协作管理，比较常见的是政府行使管理保护地的职能，当地社区参与管理监督。社区共管一方面使社区采取可持续的符合生态保护要求的方式发展，减少对生态环境的破坏; 另一方面通过帮助社区发展经济和提高生活水平，促使其积极地参与保护地的保护和管理工作。成功的共管实践反映出来的实质是涉及保护地管理的不同利益相关群体，建立起相互信任的合作伙伴关系，共同研究和解决有关保护地管理不同利益群体之间存在的问题。[16]

《中国自然保护区发展规划纲要 (1996—2010年)》提出，动员全社会一切有条件、有能力的部门、社会团体、企事业单位及个人共同参与自然保护区建设事业。全球环境基金1995年至2002年实施了中国自然保护区管理项目(CNRMP)，项目实践证明，把当地社区纳入自然保护区日常管理，是解决保护生物多样性与社区发展、利用资源矛盾的有效方法之一。[17]根据相关法律，在自然保护区等保护地的规划、建设中都强调公众的参与。例如《风景名胜区条例》第18条规定，编制风景名胜区规划时应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见; 必要时，应当进行听证。风景名胜区规划报送审批的材料中应当包括社会各界的意见以及意见采纳的情况和未予采纳的理由。

4. 评估制度

保护地的评估是指对保护地的建设、保护和管理状况在监测、检查了解的基础上作出评价。评估制度是关于评估的实施及产生的结果等事项的法律规定的总称。

2006年，原国家环保总局发布了《国家级自然保护区监督检查办法》。内容包括国家级自然保护区的建设和管理状况的定期评估和执法检查。国务院环境保护行政主管部门组织对国家级自然保护区的建设和管理状况进行定期评估。评估结果将分为优、良、中、差四个等级，并在媒体上予以公布。执法检查的主要内容包括: 保护区的设立、范围和功能区的调整以及名称的变更是否符合有关规定，是否存在破坏、侵占、非法转让保护区土地或者其他自然资源的行为; 旅游方案是否经过批准，是否符合法律法规规定和规划要求; 管理机构是否依法履行职责; 建设和管理经费的使用是否符合国家有关规定等。[18]对于保护对象受到严重破坏，不再符合国家级自然保护区条件的依法予以降级，以确保自然保护区保护目标的实现和保护功能的发挥。

国务院建设主管部门对国家级风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估。对发现的问题，应当及时纠正、处理。建设部对国家重点风景名胜区实行定期检查。对未按要求编制总体规划或严重违背总体规划、造成风景资源破坏的风景名胜区提出警告和书面整改意见，并在系统内通报。国家重点风景名胜区在接到整改意见后，必须在限期内进行整改，并取得明显成效。对于不进行整改或整改无效、已不具备国家重点风景名胜区条件的，由建设主管部门报请国务院撤销其命名。国家级森林公园的森林风景资源质量下降，经森林风景资源评价委员会专家评审，达不到国家级森林公园风景资源质量等级标准的，国家林业局应当将其撤销。

(四) 保护地法的主要领域

1. 自然保护区的保护

(1) 自然保护区的建立

国家级自然保护区的建立，由自然保护区所在的省、自治区、直辖市人民政府或者国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，经国家级自然保护区评审委员会评审后，由国务院环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报国务院批准。地方级自然保护区的建立，由自然保护区所在的县、自治县、市、自治州人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门提出申请，经地方级自然保护区评审委员会评审后，由省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门进行协调并提出审批建议，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案。建立海上自然保护区，须经国务院批准。

(2) 对自然保护区内开展活动的限制

在自然保护区内的单位、居民和经批准进入自然保护区的人员，必须遵守自然保护区的各项管理制度，接受自然保护区管理机构的管理。除法律、行政法规另有规定的，禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石等活动。

(3) 自然保护区的管理

国家级自然保护区，由其所在地的省、自治区、直辖市人民政府有关自然保护区行政主管部门或者国务院有关自然保护区行政主管部门管理。地方级自然保护区，由其所在地的县级以上地方人民政府有关自然保护区行政主管部门管理。有关自然保护区行政主管部门应当在自然保护区内设立专门的管理机构，配备专业技术人员，负责自然保护区的具体管理工作。此外，可以根据需要在自然保护区设置公安派出机构，维护自然保护区内的治安秩序。

(4) 自然保护区污染和破坏事故的报告

因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成自然保护区污染或者破坏的单位和个人，必须立即采取措施处理，及时通报可能受到危害的单位和居民，并向自然保护区管理机构、当地环境保护行政主管部门和自然保护区行政主管部门报告，接受调查处理。

2. 风景名胜区的保护(www.daowen.com)

(1) 风景名胜区的设立

设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。

风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。

(2) 对风景名胜区内开展活动的限制

在风景名胜区内禁止进行下列活动: (1) 开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动; (2) 修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施; (3) 在景物或者设施上刻划、涂污;(4) 乱扔垃圾。禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物; 已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。进行上述禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。

风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。

(3) 风景名胜区管理和利用

国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况。风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。

风景名胜区管理机构不得从事以营利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。

3. 森林公园的的保护

(1) 森林公园的建设

建立森林公园，必须事先做好森林风景资源的调查和评价工作，依照规定的程序进行申报、审批和公布。森林公园的撤销、合并或者变更经营范围，必须经原审批单位批准。森林公园的设施和景点建设，必须按照总体规划设计进行。在珍贵景物、重要景点和核心景区，除必要的保护和附属设施外，不得建设宾馆、招待所、疗养院和其他工程设施。

(2) 对森林公园内开展活动的限制

禁止在森林公园毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为。采伐森林公园的林木，必须遵守有关林业法规、经营方案和技术规程的规定。占用、征用或者转让森林公园经营范围内的林地，必须征得森林公园经营管理机构同意，并依法办理占用、征用或者转让手续报有审批权的人民政府批准，交纳有关费用，并经省级林业主管部门审核同意。

(3) 森林公园的管理

森林公园经营管理机构依法做好植树造林、森林防火、森林病虫害防治、林木林地和野生动植物资源保护等工作。森林公园经营管理机构经有关部门批准可以收取门票及有关费用。在森林公园设立商业网点，必须经森林公园经营管理机构同意，并按国家和有关部门规定向森林公园经营管理机构交纳有关费用。森林公园经营范围内的单位、居民和进入森林公园内的游人，应当保护森林公园的各项设施，遵守有关管理制度。森林公园经营管理机构应当按规定设置防火、卫生、环保、安全等设施和标志，维护旅游秩序。森林公园的治安管理工作，由所在地林业公安机构负责。

二、案例分析

自然保护区因建项目调整

【案例一】

根据贵州省“北盘江光照水电站项目”的设计坝高，其建成后将淹没区内国家一、二级保护动物黑叶猴、猕猴等15种野生动物的栖息地及国家重点保护药材的生长区域。野钟国家级自然保护区总面积13.62平方千米，该项目将淹没核心区0.13平方千米和大面积缓冲区。因此，野钟保护区须进行功能调整。[19]

【案例二】

在浙江某国家级自然保护区，有一棵古树处于自然保护区的核心区内。为了开发观赏古树的游览项目，修建通往古树的道路以及相关的界桩、标牌等设施，又不违反核心区禁止开发的法律规定，相关部门将原来属于核心区范围的一块区域改为实验区，开始开展观赏古树的项目。

【问题聚焦】

结合上述案例，谈谈对自然保护区范围和功能区调整的法律规制。

【法律剖析】

《自然保护区条例》第12条规定，国家级自然保护区的建立，须报国务院批准。《自然保护区条例》第15条规定: “自然保护区的撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变，应当经原批准建立自然保护区的人民政府批准。”根据以上规定，国家级自然保护区的建立，撤销及其性质、范围、界线的调整或者改变需要国务院的批准。自然保护区核心区是自然保护区中具有保存完好的天然状态的生态系统以及珍稀、濒危动植物的集中分布地的区域，有重要的生态价值，应重点保护，不得随意更改其范围。

2002年国务院颁布了《国家级自然保护区范围调整和功能区调整及更改名称管理规定》，对国家级自然保护区外部界限的扩大、缩小或国家级自然保护区范围调换等范围调整，以及国家级自然保护区功能区调整包括国家级自然保护区内部的核心区、缓冲区、实验区的调整作出规定。国家级自然保护区的范围和功能区及名称不得随意调整和更改。严格控制缩小国家级自然保护区范围和核心区、缓冲区范围。

确因保护和管理工作及国家重大工程建设需要，必须对国家级自然保护区范围进行调整的，由国家级自然保护区所在地的省、自治区、直辖市人民政府或国务院有关自然保护区行政主管部门向国务院提出申请。确需对国家级自然保护区功能区进行调整或更改名称的，由国家级自然保护区所在地的省、自治区、直辖市人民政府向国务院有关自然保护区行政主管部门提出申请，并抄报国务院环境保护行政主管部门。国家级自然保护区评审委员会负责国家级自然保护区范围调整和功能区调整的评审工作。国家级自然保护区范围调整和功能区调整的评审，按照国家级自然保护区评审标准和评审程序进行。在案例中，保护区范围和功能区的调整应当履行规定的程序，否则为非法。对违法改变自然保护区范围和功能区，造成自然保护区重点保护对象得不到有效保护，破坏生态系统和生态过程的完整性及生物多样性的，应当追究相应责任。

三、深度拓展思考题

1. 谈谈如何完善我国保护地监督管理体制。

2. 我国一直在进行保护地国家层面的立法工作，2012年3月，全国人大环境与资源保护委员会就易稿十余次、数度更名之后的《自然遗产保护法(征求意见稿)》面向社会征求意见。你认为一部保护土地的基本法律应当包含哪些内容?

3. 随着气候变化问题的加剧，自然保护区缺乏应对气候变化的相应措施，造成其保护珍稀资源的功能受到了限制。为了解决一问题，请分析研究气候变化对自然保护区的影响，并提出相应的法律对策，以期使自然保护区保护珍稀资源的功能得到最大的发挥。

[1] See Barbara Lausche，Guidelines for Protected Areas Legislation，ⅠUCN，Gland Switzerland， UK，p.12.

[2] 参见《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》。

[3] 参见《中国的风景名胜区》，新华网，2012年4月22日访问。

[4] 参见韩德培主编: 《环境保护法教程》(第六版)，法律出版社2012年版，第193、194页。

[5] 国务院新闻办公室发布《中国环境保护》(1995—2005)，2006年6月。

[6] 有学者认为，对风景名胜区景观区域的保护，允许一定的人工修饰与恢复，对生物多样性保护需求的规划重视不够; 自然保护区侧重于保护环境和自然资源，严禁人为的干扰和破坏，而忽视了社区的参与和当地社区发展和当地社会经济发展的要求，而国家公园强调保护与利用的统一，兼具保护、游览、开发功能。参见王建刚: 《论我国国家公园的法律适用》，载《生态文明与林业法治——2010年全国环境资源法学研讨会论文集》，第529页。根据ⅠUCN保护地分类: 类别ⅠⅠ: 国家公园 (National Park) 主要用于生态系统保护及娱乐活动的保护地——自然陆地或海洋，用于: (a) 为现在及将来一个或多个生态系统的完整性保护; (b) 禁止对该区进行有害开发及占用; (c) 为精神、科学、教育、娱乐及旅游等活动提供基础，这些都应与环境及文化兼容。See ⅠUCN-WCPA and WCMC (1994)，Guidelines for Protected Area Management Categories，ⅠUCN Publications Services Unit:Gland，Switzerland and Cambridge，UK.p.19.

[7] 《国土资源部办公厅关于加强国家地质公园申报审批工作的通知》，国土资厅发〔2009〕50号。

[8] 《关于建立地质保护区规定的通知 (试行)》，地发［1987］311号。

[9] 《关于申报国家矿山公园的通知》，国土资发［2004］256号。

[10] 参见解焱: 《中国自然保护区管理体制综合评述》，载《中国环境与发展评论》(第二巻)，社会科学文献出版社2004年版，第280页。

[11] 参见国家林业局野生动植物保护司、国家林业局政策法规司编: 《中国自然保护区立法研究》，中国林业出版社2007年版，第146页。

[12] 参见国家林业局野生动植物保护司、国家林业局政策法规司编: 《中国自然保护区立法研究》，中国林业出版社2007年，第149页。

[13] 参见《建设部关于做好国家重点风景名胜区核心景区划定与保护工作的通知》，建城［2003］77号。

[14] 参见《黑龙江省五大连池世界地质公园保护条例》第8条。

[15] 参见国家林业局野生动植物保护司编: 《自然保护区社区共管》，中国林业出版社2002年版，第9页。

[16] 参见李小云、左停、靳乐山主编: 《共管: 从冲突走向合作》，社会文献出版社2006年版，第13页。

[17] 参见国家林业局野生动植物保护司编著: 《自然保护区社区共管指南》，中国林业出版社2002年版，前言第1页。

[18] 参见《国家级自然保护区监督检查办法》第13条。

[19] 参见李海生: 《应杜绝自然保护区因建项目而随意调整》，载《中国环境报》2004年12月7日，第3版。