一、知识点精解

(一) 生态保护与生态保护法

1. 生态保护

生态学中的生态是指生物与其生存环境的关系。所谓生态系统，是指由生物及其生存环境共同构成的综合体，即生物群落与其无机环境之间相互作用、相互制约、不断进行能量流动、物质循环和信息传递，达到动态平衡、相对稳定的综合体。[1]生态系统主要强调一个完整或整体系统的功能，而不是将各组成部分或各要素割裂开来。生态系统内的生态因子之间相互影响、相互作用、相互依存、相互制约，其中一些因子的改变必然会引起其他一系列因子的改变。[2]生态保护是人类对自然有意识的保护，是以生态科学为指导，遵循生态规律对生态环境的保护对策及措施。生态保护解决生态破坏问题。生态破坏主要是指人类活动直接给生态环境带来的不良影响。[3]生态保护的重点是维持生态系统的多样性以及自然的原生状态，防止人为因素对生态系统造成不良的影响或破坏。[4]

生物多样性和生态安全是与生态保护密切相关的两个概念。根据《生物多样性公约》，生物多样性是指所有来源的形形色色生物体，这些来源包括陆地、海洋和其他水生生态系统及其所构成的生态综合体，包括物种内部、物种之间和生态系统的多样性。生物多样性包括遗传基因多样性、物种多样性和生态系统多样性。生物多样性的保护和维持是生态保护的重要内容。生态安全是指一个国家或人类社会生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏和威胁的状态，即生物与环境，生物与生物，人类与地球生态系统之间保持着正常的功能与结构。[5]维护生态安全是生态保护的重要目标。

目前，我国生态环境恶化的趋势并没有得到有效遏制，主要表现在大江大河源区生态环境质量日益下降，水源涵养等生态功能严重衰退; 北方重要防风固沙区植被破坏严重，沙尘暴频发; 江河洪水调蓄区生态系统退化，调蓄功能下降，旱涝灾害频繁发生; 湿地面积减少、功能退化; 森林质量不高，生态调节功能下降; 生物多样性减少，资源开发活动对生态环境破坏严重。我国现有自然保护区建设质量和管理水平不高，物种濒危和灭绝的速度加快，生物遗传资源流失严重，林草和生物品种单一化问题突出。外来物种入侵危及生态系统安全，造成巨大经济损失。土地退化严重，全国水土流失面积达356万平方公里，沙化土地174万平方公里。北方干旱、半干旱地区荒漠化土地分布仍很广泛，水蚀、风蚀、土壤盐渍化与土壤污染并存，土地的生态服务功能降低。[6]在十二五期间，促进生态保护和修复仍是重要的工作。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中认为应加大生态保护和建设力度，构建生态安全屏障，加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性，构建生态安全战略格局; 强化生态保护与治理，推进荒漠化、石漠化和水土流失综合治理，保护好林草植被和河湖、湿地; 强化自然保护区建设监管，提高管护水平; 加强生物安全管理，加大生物物种资源保护和管理力度，有效防范物种资源丧失与流失，积极防治外来物种入侵等。

2. 生态保护法的概念

目前，对于生态保护法的概念、保护对象和规制范围并没有形成一致的意见。有学者认为，各国生态 (自然) 保护立法所确立的保护对象，主要包括自然区域和物种两大类。生态保护法律主要包括自然环境区域的法律保护和物种尤其是珍稀濒危的野生生物物种的法律保护两个方面，主要涉及地域环境保护、野生生物保护、河流湖泊保护以及自然文化遗迹和景观舒适性保护等。[7]也有学者认为，生态保护法是调整人们在保护生态系统的结构和功能、保护生物多样性以及特定自然区域过程中所发生的社会关系的法律规范的总称。[8]还有学者认为，应采用生态保护建设法的名称，认为生态保护建设法是指有关生态保护、生态建设、环境整治和自然灾害防治的法律规范或法律表现形式的总称。[9]

在本书中，生态保护法是指调整相关主体涉及生态保护的各项行为的法律规范的总称。生态保护法是环境法的子部门法。生态保护法主要应对的是对自然环境的过度开发利用、物种濒危或灭绝、水土流失、土地荒漠化等问题。在本书中，生态保护法主要包括野生生物保护法、保护地法、水土保持法和防沙治沙法四个部分。

3. 生态保护法的特征

(1) 生态保护法着重对预防措施以及全过程保护的规定。生态破坏一旦出现难以逆转，物种灭绝、土地荒漠化等一旦出现就很难通过采取生态保护措施回到原初状态。生态保护强调通过预防措施以及全过程的保护防止严重生态破坏的出现。

(2) 生态保护法通过强调综合生态系统管理以求实现保护生态系统的完整性，保护生态系统各要素及各要素之间的结构和生态系统的服务功能，维护生态平衡的目的。综合生态系统管理是指在对生态系统组成要素、结构和功能过程加以充分理解的基础上，从单要素管理向多要素综合管理转变，制定具有协调性和适应性的管理策略和制度。在生态保护法中对于规划制度的贯彻明确体现了这一点。

(3) 生态保护法通过规定相关法律制度提倡相关主体的积极参与。生态保护法中对包括当地社区居民在内的公众参与野生动植物的保护，自然保护区、风景名胜区等保护地的建立、保护和管理，水土保持以及防沙治沙都作出了相关规定。自然保护区社区共管制度已经成为公众参与的范例。

(二) 生态保护法的基本制度

生态保护法律制度是在环境法基本制度的基础上构建的。环境影响评价制度、环境许可证制度、环境资源税费制度、环境监测制度等环境法基本制度在生态保护中发挥着重要的作用。在生态保护法体系内也存在体现生态保护法特色并普遍适用的法律制度，可称为生态保护法的基本制度。

1. 生态保护规划制度

生态保护规划是对一定时期和一定范围的生态保护活动所做的总体部署和安排。生态保护规划制度是关于生态保护规划的目标、任务、指标体系、编制原则和程序以及规划实施的保障措施等所做规定的总称。

规划在生态保护领域普遍适用。野生动植物的保护需要制定相关规划。例如，各级政府应当加强对野生动物资源的管理，制定保护、发展和合理利用野生动物资源的规划和措施。[10]自然保护区、风景名胜区等保护地的建立、保护和管理都需要作出相应规划。在水土保持领域也应当在水土流失调查结果及水土流失重点预防区和重点治理区划定的基础上，遵循统筹协调、分类指导的原则编制水土保持规划。在防沙治沙领域，根据沙化土地所处的地理位置、土地类型、植被状况、气候和水资源状况、土地沙化程度等自然条件及其所发挥的生态、经济功能，编制防沙治沙规划对沙化土地实行分类保护、综合治理和合理利用。

生态保护规划具有层次性，往往既包括系统性、全局性的规划也包括针对特定、单独的区域或事项的较为详细的规划。这个特点在保护地的相关规划中体现最为明显。例如，我国自然保护区规划分为发展规划和建设规划两种。发展规划是对各类自然保护区的建立、保护和管理的总体规划; 建设规划是对某一具体的自然保护区的建设和保护管理的规划。前者在国际上通常被称为系统规划，侧重于考察各个保护地之间的关系以求发挥保护地系统的功效。2005年，原国家环保总局会同有关部门编制了《全国自然保护区发展规划》。后者与国际上的管理计划接近，是对某一具体区域的保护地的日常管理以及开发建设活动作出指导或限制，比较具体。风景名胜区规划和水利风景区规划也分为总体规划和详细规划。水土保持规划既包括对流域或者区域预防和治理水土流失、保护和合理利用水土资源作出的整体部署也包括根据整体部署对水土保持专项工作或者特定区域预防及治理水土流失作出的专项部署。

2. 重点保护制度

重点保护是以生物多样性保育，维护生态系统完整性和生态平衡为目的，对特定物种、特定地域或其中的特定区域采取严格的标准或适用特别方法、措施加以管理或保护。一方面，由于人类活动或自然因素的影响，某些物种种群数量急剧减少甚至濒临灭绝，一些地域生态系统比较脆弱或被人类活动所破坏，需要严格保护来恢复物种数量，维持物种存续和生物多样性，保护生态系统的结构和功能。另一方面，对于特定的生态系统，某些物种或区域对于生态系统的平衡和保护起到关键的作用，需要给予特别的关注或保护。重点保护制度是指有关重点保护的范围、标准、措施及法律责任等所做规定的总称。

野生动物的保护中，采用名录的方式确定重点保护的珍稀、濒危野生动物，划分为国家重点保护野生动物和地方重点保护野生动物加以重点保护。对于有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹、自然景观和人文景观比较集中的地区建立自然保护区或风景名胜区等保护地，对其规划、建设、保护和管理等作出规定，对这些区域加以重点保护。水土保持法和防沙治沙法对特定地域也采取重点保护。如对水土流失潜在危险较大的区域以及水土流失严重的区域重点保护，依据水土流失调查结果对水土流失潜在危险较大的区域，划定为水土流失重点预防区; 对水土流失严重的区域，划定为水土流失重点治理区。防沙治沙对特定区域实行封禁保护也是重点保护制度的体现。

3. 生态保护奖励制度

生态保护奖励制度是对在野生生物保护，自然保护区和风景名胜区等保护地的保护和管理，水土保持、防沙治沙等生态保护活动中作出贡献的单位和个人给予一定物质或精神奖励的法律规定的总称。生态保护需要科学技术的应用，需要不断改进和创新方法和措施，需要公众的积极参与。奖励制度有助于调动社会各界参与生态保护的积极性和创造性。

国家对在野生动物资源保护，科学研究和驯养繁殖方面成绩显著的单位和个人给予奖励。对在野生植物资源保护、科学研究、培育利用和宣传教育方面成绩显著的单位和个人，在建设、管理自然保护区以及在有关的科学研究中作出显著成绩的单位和个人，在森林公园建设和管理工作中作出突出成绩的单位和个人，在防沙治沙工作中作出显著成绩的单位和个人，在水土保持工作中成绩显著的单位和个人，相关人民政府或政府部门应给予表彰和奖励。在国家林业局2005年发布的《国家林业局表彰奖励工作规定 (试行)》中，在防沙治沙、野生动植物保护、自然保护区保护等领域作出突出贡献均在表彰范围之列。2007年环保部发布的《环境保护科学技术奖励办法》中，应用于自然生态保护具有创新性并取得显著效益的产品、技术、工艺、材料等科学技术成果也包括在环保科技奖的奖励范围之内。

二、案例分析

【案例】

三江源的生态保护

三江源区位于青海省南部，总面积约36万平方公里，是我国最重要、影响范围最大的生态调节区和产水区，长江、黄河和澜沧江在此发源。黄河水量的近49%、长江水量的25%和澜沧江水量的15%来自该地区。三江源地区在水源涵养、减缓径流、蓄洪防旱、维持生物多样性、调节气候等方面有着其他生态系统不可替代的作用。但三江源区生态系统比较脆弱，主要表现为地势高寒，气候恶劣，自然条件严酷，植被稀疏，具有明显的风蚀、水蚀、冻蚀等多种土壤侵蚀现象等。

近半个世纪以来，由于超载放牧、无序采金、偷猎和采挖药材等人类活动的影响，三江源区出现了一系列显著的生态问题: 湖泊干涸，鼠害日益严重，野生动物数量锐减，荒漠地随处可见。20世纪90年代以来，政府相关部门开始对三江源生态环境采取保护措施，先后建立了隆宝、可可西里和三江源三个国家级自然保护区。青海省政府发布了停止采伐天然林、禁止开采沙金等政策法规，取消了对三江源地区州、县两级政府GDP、财政收入、工业化等经济指标的考核。通过实施禁牧减畜、生态移民，游牧民定居等工程，初步遏制了生态环境恶化的趋势。[11]2010年《全国主体功能区划》中将三江源草原草甸湿地生态功能区作为水源涵养型重点生态功能区，为限制开发区域，实行封育草原，治理退化草原，减少载畜量，涵养水源，恢复湿地，实施生态移民。国家级自然保护区为禁止开发区域，是禁止进行工业化城镇化开发的重点生态功能区。[12]三江源地区的环境保护对当地的经济发展造成了影响，面临着生态保护与民生改善、区域发展间的矛盾。2010年青海省人民政府以青政〔2010〕90号印发《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》。2011年3月的全国政协会议上，政协委员、青海省政协主席白玛认为三江源地区经济发展滞后，地方政府无力支付生态环境保护的巨额资金; 三江源地区的群众为生态环境保护作出了巨大牺牲，建立和实施三江源生态补偿机制已成为三江源生态环境保护和建设迫切而必须解决的重大问题。补偿应包括生态环境保护与建设补偿、农牧民生活补偿、公共服务设施建设补偿、扶持生态产业发展补偿四个方面。[13]

【问题聚焦】

1. 简要谈谈对生态功能区划的认识。(www.daowen.com)

2. 结合上述材料简要谈谈对于生态补偿的认识。

【法律剖析】

(1) 从2001年到2003年，生态功能区划工作逐步推进，先后完成西部、中东部生态环境现状调查，基本查清了全国生态环境现状，按照《全国生态环境保护纲要》的要求，开展了18个国家级生态功能保护区的建设试点。[14]2007年原国家环保总局发布了《国家重点生态功能保护区规划纲要》。2008年环保部和中国科学院发布了《全国生态功能区划》。全国生态功能区划是在全国生态调查的基础上，分析区域生态特征、生态系统服务功能与生态敏感性空间分异规律，确定不同地域单元的主导生态功能，提出全国生态功能区划方案。[15]根据区划方案全国生态功能一级区共有3类31个区，包括生态调节功能区、产品提供功能区与人居保障功能区。生态功能二级区共有9类67个区。其中，包括水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄等生态调节功能，农产品与林产品等产品提供功能，以及大都市群和重点城镇群人居保障功能二级生态功能区。其中三江源区为水源涵养生态功能区。2008年环保部发布的《生态脆弱区保护规划纲要》将青海三江源地区归为青藏高原复合侵蚀生态脆弱区。生态脆弱区也称生态交错区，是指两种不同类型生态系统交界过渡区域。这些交界过渡区域生态系统抗干扰能力弱，边缘效应显著，环境异质性高，是生态保护的重点区域。

2011年国务院正式发布的《全国主体功能区规划》将我国国土空间按开发方式分为优先开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域; 按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区; 按层级，分为国家和省级两个层面。其中重点生态功能区包括限制开发的重点生态功能区和禁止开发的重点生态功能区。国家层面限制开发的重点生态功能区是指生态系统十分重要，关系全国或较大范围区域的生态安全，目前生态系统有所退化，需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域，分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型，其功能定位是保障国家生态安全的重要区域，人与自然和谐相处的示范区。国家禁止开发的重点生态功能区是指有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布地、有特殊价值的自然遗迹所在地和文化遗址等，需要在国土空间开发中禁止进行工业化城镇化开发的区域，其功能定位为我国保护自然文化资源的重要区域，珍稀动植物基因资源保护地。国家级自然保护区、世界文化自然遗产、国家级风景名胜区、国家森林公园、国家地质公园，自动进入国家禁止开发区域名录。

(2) 生态系统是具有服务功能的。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。[16]生态系统服务如气候调节、生物多样性保持以及水的净化等具有公共性，无法私有或为排他性的使用。生态环境的破坏损害公共利益，造成工农业生产能力的破坏和人类生活质量的降低。为保护生态环境，维持生态系统的服务价值需要特定群体付出劳动、发展机会等成本，由此而产生的惠益却是具有公共性的。因此，环境政策与法律领域的生态补偿的理念应运而生。[17]国际上“生态补偿”比较通用的概念是“生态或环境服务付费”(PES，Payment for Ecological/Environmental Services)。生态补偿是以生态系统的服务功能为基础通过经济手段，调整保护者与受益者在环境与生态方面的利益关系的机制。[18]也有学者生态补偿不仅包括因生态保护而受益的主体对保护者之间的补偿，还包括资源开发利用者对因资源环境开发利用利益受损主体的补偿。[19]

《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提出加快建立生态补偿机制。在2007年原国家环保总局发布的《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》中，生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。[20]目前我国已经由相关法律确立的生态补偿机制有矿产资源补偿费、森林生态效益补偿基金、水土保持补偿费等。[21]财政转移支付也在生态补偿中起到重要的作用。有学者甚至认为，生态补偿机制，转换为财政学的语言，可以理解为生态效应收益地政府委托生态效应产地政府生产生态效应，并因此向对方付费的一项制度。[22]应当通过生态补偿机制对三江源地区因生态保护丧失发展机会或增加的发展成本给予合理的经济补偿。《关于探索建立三江源生态补偿机制的若干意见》规定，三江源生态补偿资金通过中央安排的国家重点生态功能区转移支付及其他中央专项资金、地方预算、中国三江源生态保护发展基金以及社会捐赠、碳汇交易等途径筹措。补偿资金通过转移支付制度兑现，可以用于支持重点生态功能区日常管护，推动畜牧业发展方式转变，用于改善和提高农牧民基本生产生活条件与生活水平，安置因三江源自然保护区建设所致的生态移民。

三、深度拓展思考题

1. 谈谈你对生态保护法的特征和调整范围的理解。

2. 从法律角度，就如何鼓励公众参与到生态保护中谈谈自己的认识。

[1] 参见［英］E. 马尔特比等编著: 《生态系统管理——科学与社会问题》，康乐、韩兴国等译，科学出版社2003年版，第3页。

[2] 参见蔡云龙编著: 《自然资源学原理》(第二版)，科学出版社2007年版，第122页。

[3] 参见孔繁德主编: 《生态保护概论》，中国环境科学出版社2001年版，第11、12页。

[4] 参见汪劲: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第424页。

[5] 参见汪伟钰、陈方林主编: 《资源环境法词典》，中国法制出版社2005年版，第404页。

[6] 参见国家环境保护总局: 《全国生态保护“十一五”规划》。

[7] 参见汪劲: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第424页。

[8] 参见徐祥民主编: 《环境与资源保护法学》，科学出版社2008年版，第105页。

[9] 参见蔡守秋主编: 《环境资源法教程》(第二版)，高等教育出版社2010年版，第324页。

[10] 参见《中华人民共和国野生动物保护法》第8条。

[11] 参见刘锡宁: 《忧患三江源，拯救三江源》，载《水利发展研究》2009年第4期。

[12] 参见《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，(国发〔2010〕46号)。

[13] 参见孟军: 《白玛委员在政协联组讨论会上发言——建立和实施三江源生态补偿机制已成为迫切而必须解决的重大问题》，载《青海日报》2011年3月5日第4版。

[14] 参见国家环境保护总局: 《生态保护“十一五”规划》。

[15] 参见环境保护部、中国科学院: 《全国生态功能区划》，环境保护部公告2008年第35号。

[16] 参见中国21世纪议程管理中心、可持续发展战略研究组: 《生态补偿: 国际经验与中国实践》，社会科学文献出版社2007年版，第19页。

[17] 《环境科学大辞典》中将“自然生态补偿”(natural ecological compensation) 定义为生物有机体、种群、群落或者生态系统受到干扰时，所表现出的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维护的能力，或者可以看做生态负荷的还原能力。可以看出在环境科学领域，生态补偿主要指的是生态系统的自我修复能力。参见环境科学大辞典编委会: 《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1992年版，第20页。

[18] 参见万本太、邹首民主编: 《走向实践的生态补偿——案例分析与探索》，环境科学出版社2008年版，第3页。

[19] 生态补偿指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。参见杜群: 《生态补偿的法律关系及其发展现状和问题》，载《现代法学》第27卷第3期。

[20] 参见国家环境保护总局: 《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》(环发〔2007〕130号)。

[21] 根据1996年《矿产资源法》第2条的规定，开采矿产资源，必须按照有关规定缴纳资源补偿费作为矿产资源耗竭的补偿。1998年《森林法》第8条规定，国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理。根据2011年修订的《水土保持法》第31、32条，将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度以及缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。

[22] 参见任勇、冯东方、俞海等: 《中国生态补偿理论与政策框架设计》，中国环境科学出版社2008年版，第156页。