一、知识点精解

(一) 草原资源法概述

草原包括草山、草地，草地又包括天然草地、改良草地和人工草地。草原资源是指草原、草山及其他一切草类资源的总称。草原通常分为草甸草原、典型草原、荒漠草原、高寒草原。草原作为一个生态系统，具有保持水土、防风固沙、保护和养育草原动植物、保持生物多样性、维持生态平衡、生产生物产品，满足人类物质生活需要等功能。我国草原面积4亿公顷，约占国土面积的41.7%，仅次于澳大利亚，居世界第二位; 但人均占有草原只有0.33公顷，仅为世界平均水平的一半。[1]我国草原的优良草地面积小，草地品质偏低; 天然草地面积大，人工草地面积比例过小。由于不合理的利用，草原生态系统遭到了严重破坏，草地载畜力下降，草地退化面积不断扩大，且荒漠化日益严重，沙尘暴频繁发生。

为有效保护和利用草原，我国建立了草原资源法律法规体系，包括《宪法》、《草原法》、《草原防火条例》(2008年)、《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》(2000年)、《关于加强草原保护与建设的若干意见》(2002年)、《全国草原火灾应急预案》(2010年)、《全国草原监测工作方案》(2008年)、《草原征占用审核审批管理办法》(2006年)、《草畜平衡管理办法》(2005年)、《甘草和麻黄草采集管理办法》(2001年)、《关于同意收取草原植被恢复费有关问题的通知》(2010年) 等，地方性法规有《黑龙江省草原条例》(2005年)、《甘肃省草原条例》(2006年)、《内蒙古自治区基本草原保护条例》(2011年) 等。

(二) 草原资源的监督管理体制

草原资源的监督管理体制包括常规监督管理和专门监督管理: 国务院草原行政主管部门主管全国草原监督管理工作; 县级以上地方人民政府草原行政主管部门，各级农牧业行政部门主管本行政区域内草原监督管理工作; 乡 (镇)人民政府应当加强对本行政区域内草原保护、建设和利用情况的监督检查，根据需要可以设专职或者兼职人员负责具体监督检查工作。国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构。草原监督管理机构负责草原法律、法规执行情况的监督检查; 对违反草原法律、法规的行为进行查处; 受草原行政主管部门委托，开展草原监督管理有关工作，等等。

(三) 草原资源法的主要制度

1. 草原调查统计制度

根据《草原法》的规定，国家建立草原调查统计制度，县级以上人民政府草原行政主管部门会同同级有关部门定期进行草原调查; 草原所有者或者使用者应当支持、配合调查，并提供有关资料; 县级以上人民政府草原行政主管部门和同级统计部门共同制定草原统计调查办法，依法对草原的面积、等级、产草量、载畜量等进行统计，定期发布草原统计资料。草原调查统计的资料是各级人民政府编制草原保护、建设、利用规划的依据。

2. 草原监测制度

根据《草原法》及《全国草原监测工作方案》等规定，国家建立草原监测制度。草原监测是指草原监测人按照法定程序，综合运用各种科技方法，对草原资源与生态、草原灾害、草原工程等状况进行的监测或长期跟踪测定的科学活动。草原监测内容包括: (1) 草原面积、类型、等级、分布等基本状况监测; (2) 草原退化、沙化、盐渍化、石漠化等生态状况监测; (3) 草原植被的组成、盖度、高度、物种数量变化等草原植被状况监测; (4) 草原植被长势、鲜草及干草总产量、载畜能力以及各类型草原生产力等状况监测; (5)草原利用方式、载畜量、草畜平衡状况等监测; (6) 草原保护建设重点工程区内外、工程实施前后植被和生态状况，包括草原植被高度、盖度、生产力、植被组成及生态环境变化等情况监测; (7) 草原火灾、鼠虫害发生次数、面积、分布、特点及灾害损失情况，草原雪灾、旱灾等自然灾害等灾害情况监测。

3. 草原征占用制度

依据《草原法》的有关规定，国家建立了草原征占用制度，其主要内容有: (1) 严格审批。进行矿藏开采和工程建设，应当不占或者少占草原; 确需征用或者使用草原的，必须经省级以上人民政府草原行政主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律法规办理建设用地审批手续。需要临时占用草原的，应当经县级以上地方人民政府草原行政主管部门审核同意。(2) 给予补偿。因建设征用集体所有的草原的，应当依照《土地管理法》的规定给予补偿; 因建设使用国家所有的草原的，应当依照国务院有关规定对草原承包经营者给予补偿。(3) 保护植被。因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费，草原植被恢复费专款专用，由草原行政主管部门按照规定用于恢复草原植被，任何单位和个人不得截留、挪用。草原植被恢复费的征收、使用和管理办法，由国务院价格主管部门和国务院财政部门会同国务院草原行政主管部门制定。临时占用草原的期限不得超过2年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物; 占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。

4. 基本草原保护制度

《草原法》第42条规定，国家实行基本草原保护制度。国家把重要放牧场、割草地、用于畜牧业生产的人工草地、退耕还草地以及改良草地、草种基地，对调节气候、涵养水源、保持水土、防风固沙具有特殊作用的草原，作为国家重点保护野生动植物生存环境的草原、草原科研、教学试验基地等划为基本草原，实行严格的保护制度。任何单位和个人不得擅自征用、占用基本草地或改变其用途。这对于重点保护基本草原、改善草原生态环境、促进草原畜牧业和经济社会的可持续发展起了重要作用。

5. 草畜平衡制度

根据《草原法》和《草畜平衡管理办法》的规定，国家实行草畜平衡制度。草畜平衡是指为保持草原生态系统良性循环，在一定时间内，草原使用者或承包经营者通过草原和其他途径获取的可利用饲草饲料总量与其饲养的牲畜所需的饲草饲料量保持动态平衡。草畜平衡要求根据区域内草原在一定时期提供的饲草饲料量，确定牲畜饲养量，实行草畜平衡，各级政府应当采取有效措施，防止超载过牧。

6. 轮牧、休牧及禁牧制度

依据《草原法》的有关规定，国家实行轮牧、休牧及禁牧制度。为合理有效利用草原，在牧区推行草原划区轮牧; 为保护牧草正常生长和繁殖，在春季牧草返青期和秋季牧草结实期实行季节性休牧; 为恢复草原植被，在生态脆弱区和草原退化严重的地区实行围封禁牧。国家提倡在农区、半农半牧区和有条件的牧区实行牲畜圈养，草原承包经营者应当按照饲养牲畜的种类和数量，调剂、储备饲草饲料，采用青贮和饲草饲料加工等新技术，逐步改变依赖天然草地放牧的生产方式，国家对于禁牧、休牧、轮牧区的实行舍饲圈养农牧民给予粮食、资金等补助。各地要制定切实可行的划区轮牧、休牧和禁牧方案，积极引导，有计划、分步骤地组织实施划区轮牧、休牧和禁牧工作。

(四) 草原资源法的主要领域

1. 草原的建设

(1) 保证草原投入。县级以上人民政府应当增加草原建设的投入，支持草原建设。县级以上人民政府应当根据草原保护、建设、利用规划，在本级国民经济和社会发展计划中安排资金用于草原改良、人工种草和草种生产，任何单位或者个人不得截留、挪用。国家鼓励单位和个人投资建设草原，按照谁投资、谁受益的原则保护草原投资建设者的合法权益。

(2) 改善草原条件。国家鼓励与支持人工草地建设、天然草原改良和饲草饲料基地建设，稳定和提高草原生产能力。县级以上人民政府应大力改善牧区条件，支持、鼓励和引导农牧民开展草原围栏、饲草饲料储备、牲畜圈舍、牧民定居点等生产生活设施的建设; 支持草原水利设施建设，发展草原节水灌溉，改善人畜饮水条件。

(3) 建设草种基地。县级以上人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划加强草种基地建设，鼓励选育、引进、推广优良草品种。新草品种必须经全国草品种审定委员会审定，由国务院草原行政主管部门公告后方可推广，从境外引进草种必须依法进行审批。县级以上人民政府草原行政主管部门应当依法加强对草种生产、加工、检疫、检验的监督管理，保证草种质量。

(4) 坚持草原治理。对退化、沙化、盐碱化、石漠化和水土流失的草原，地方各级人民政府应当按照草原保护、建设、利用规划，划定治理区，组织专项治理; 大规模的草原综合治理，列入国家国土整治计划。

2. 草原的保护

《草原法》对草原保护做了详细规定，具体如下:(www.daowen.com)

(1) 划定自然保护区保护。国务院草原行政主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以按照自然保护区管理的有关规定在下列地区建立草原自然保护区，实行特殊保护: ①具有代表性的草原类型; ②珍稀濒危野生动植物分布区; ③具有重要生态功能和经济科研价值的草原。

(2) 保护草原植被。①对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草; 已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。禁止在荒漠、半荒漠和严重退化、沙化、盐碱化、石漠化、水土流失的草原以及生态脆弱区的草原上采挖植物和从事破坏草原植被的其他活动。②在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。③除抢险救灾和牧民搬迁的机动车辆外，禁止机动车辆离开道路在草原上行驶，破坏草原植被; 如确需在草原上行驶，须经有关部门批准。

(3) 草原作业许可。在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准; 开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续; 经批准在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动的，应当在规定的时间、区域内，按照准许的采挖方式作业，并采取保护草原植被的措施; 在他人使用的草原上从事采土、采砂、采石等作业活动的，还应当事先征得草原使用者的同意。

(4) 草原防火防害。草原防火工作贯彻预防为主、防消结合的方针。各级人民政府应当建立草原防火责任制，规定草原防火期，制定草原防火扑火预案，切实做好草原火灾的预防和扑救工作。县级以上地方人民政府应当做好草原鼠害、病虫害和毒害草防治的组织管理工作。县级以上地方人民政府草原行政主管部门应当采取措施，加强草原鼠害、病虫害和毒害草监测预警、调查以及防治工作，组织研究和推广综合防治的办法。禁止在草原上使用剧毒、高残留以及可能导致二次中毒的农药。

二、案例分析

【案例】

违法批准临时占用草原的行政赔偿案[2]

2001年9月，原告A经被告B草原监督管理站 (下文简称B) 批准，在缴纳了草原补偿费1000元后，领取了《新疆维吾尔自治区临时使用草原许可证》，取得了乌鲁木齐市西山13团骑马山下200平方米土地的临时使用权，该许可证注明使用标明用途为“住宅”。之后，A在未经相关部门批准的情况下，花费4.7万余元，在被许可土地上盖了一栋面积为116平方米的砖混结构房屋。2001年11月，乌鲁木齐市城市规划局以该房屋未经规划批准为由将房屋强行拆除，A遂要求B及市规划局等部门给予赔偿。市规划局认为，为有效制止西山地区非法用地、违法批地和违法建房行为，市政府已发出相关《通告》，对西山地区责令停工后仍继续建设的违法建筑实施了强行制止。A虽取得临时使用草原许可证，但还应办理规划施工许可等审批手续，其在未办理规划等相关许可手续的情况下，擅自建房，由此造成的损失，应自行承担，故决定不予赔偿。

原告A遂将B起诉至法院，要求被告B就其非法行政行为承担责任，赔偿其损失5万余元。法院经审理认为，《草原法》第40条第2款规定:“临时占用草原期限不得超过2年，并不得在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物; 占用期满，用地单位必须恢复草原植被并及时退还。”被告B理应依据此规定履行监管职责，但其违法批准原告侵占草原修建住宅，其行为已超越批准占用草原的法定职权，应就其违法行政行为承担相应的责任，其收取原告的草原补偿费应予以退还。至于原告A未经市规划局批准而建房的损失4.7万元应由自己承担。法院最后判决如下: 撤销被告B颁发的新草监临许字 (2001) 第124号《临时使用草原许可证》; 被告B退还收取原告A的草原补偿费1000元; 驳回原告A的其他诉讼请求。宣判后，原、被告对一审判决都不服，皆向乌鲁木齐市中级人民法院提起上诉，市中级人民法院经审判后裁定维持原判。

【问题聚焦】

B是否应当承担行政赔偿责任? 违反草原临时占用的规定应承担什么法律责任?

【法律剖析】

本案被告B颁发给原告A临时占用草原许可证是一种行政许可行为，该行为是否违法，被告B是否因此承担行政赔偿责任，这是本案中值得探讨的两个问题。

(一) B不应当承担行政赔偿责任

(1) B的行政许可行为违法。B颁发的新草监临许字 (2001) 第124号临时使用草原许可证，虽然该许可证上有“临时”字样，但又同时载明其核准A使用200平方米面积草原的用途是建造“住宅”，实际上是许可原告A在草原上修建永久的建筑物，显然违反了《草原法》第40条的规定，属于违法行政许可。

(2) A的损失系本人违法行为所致。原告A虽然取得了《临时使用草原许可证》，但不必然产生允许“在草原上修建永久建筑”的效果，A只有依照《城市规划法》再取得建设工程规划许可证等证件，方可修建永久建筑。原告A在未依法取得有关房屋批准证件的情况下修建住宅，是造成其住宅被确认为违法建筑、从而被拆除的根本原因，其所遭受的损失是本人的违法行为所致。

(3) A的损失由自己承担。因为原告A的5万元损失不符合《国家赔偿法》第2条的规定“合法权益”的损失。根据《国家赔偿法》第5条的规定，此种情形不应该获得国家赔偿; 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第33条也规定: 被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。所以，尽管B的行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害，原告A无权获得国家赔偿，只能自己承担损失。

(二) 违反草原临时占用权应承担的法律责任

依照《草原法》的规定，草原临时占用权必须经合法取得，并且遵守相关义务，否则应受到相应处罚: (1) 未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任; 尚不够刑事处罚的，由县级以上人民政府草原行政主管部门依据职权责令退还非法使用的草原，对违反草原保护、建设、利用规划擅自将草原改为建设用地的，限期拆除在非法使用的草原上新建的建筑物和其他设施，恢复草原植被，并处草原被非法使用前3年平均产值6倍以上12倍以下的罚款。(2) 在临时占用的草原上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期拆除; 逾期不拆除的，依法强制拆除，所需费用由违法者承担。(3) 临时占用草原，占用期届满，用地单位不予恢复草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令限期恢复; 逾期不恢复的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门代为恢复，所需费用由违法者承担。

三、深度拓展思考题

1. 如何认识草原的生态价值? 如何完善草原建立草原生态补偿机制?

2. 结合实际谈谈我国草原建设、利用和保护的经济手段有哪些?

3. 谈谈草原承包经营权与草原生态环境之间的关系。

[1] 参见卞耀武主编: 《中华人民共和国草原法释义》，法律出版社2004年版，第1页。

[2] 资料来源: 北大法意网，http://www.lawyee.net/Case/Case_Display.asp? RⅠD=273557，2012年4月20日访问。