一、知识点精解

(一) 森林资源法概述

森林是指存在于一定区域的以树木或其他木本植物为主体的植物群落。森林资源是林地及其所生长的森林有机体的总称，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。森林通常可分为热带雨林、季雨林、亚热带常绿阔叶林、温带落叶阔叶林、中温带针阔混交林、寒温带针叶林、竹林等; 也可分为防护林、用材林、经济林、薪炭林、特种用途林等。森林是地球上最大的陆地生态系统，是全球生物圈中重要的一环，具有蓄水保土、防风固沙、调节气候、净化空气、美化环境、降低噪音、养育生物、保留物种，对维系整个地球的生态平衡起着至关重要的作用，是人类赖以生存和发展的资源和环境。根据第七次全国森林资源清查 (2004—2008年) 结果，全国森林面积19545.22万公顷，森林覆盖率20.36%; 森林面积列世界第5位，森林蓄积列世界第6位，人工林面积居世界首位。

近年来，随着国家对森林保护力度的加大，森林资源保护形势总体较好，但是在森林资源的保护和利用方面还是存在一些问题。为保护和有效利用森林资源，我国建立了森林保护法律法规体系，包括《宪法》、《森林法》、《关于开展全民义务植树运动的决议》(1981年)、《关于开展全民义务植树运动的实施办法》(1982年)、《森林法实施条例》(2000年)、《森林防火条例》(2008年)、《森林病虫害防治条例》 (1993年)、《城市绿化条例》 (1992年)、《退耕还林条例》、《制定年森林采伐限额暂行规定》(1985年)、《森林采伐更新管理办法》(1987年)、《森林资源档案管理办法》(1985年) 等。

(二) 森林资源的监督管理体制

国务院林业主管部门主管全国林业工作，县级以上地方人民政府林业主管部门主管本地区的林业工作，乡级人民政府设专职或者兼职人员负责林业工作。各级林业主管部门依照《森林法》等规定，对森林资源保护、培育、更新、利用等进行调查、组织、规划、控制、调节、检查监督等活动。国务院林业主管部门向重点林区派驻的森林资源监督机构，应当加强对重点林区内森林资源保护管理的监督检查; 经省、自治区、直辖市人民政府批准在林区设立的木材检查站，负责检查木材运输。

(三) 森林资源法的主要制度

1. 登记发证制度

登记发证制度是指国家所有的和集体所有的森林、林木和林地，个人所有的林木和使用的林地，由县级以上地方人民政府等部门登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权的措施。依《森林法》第3条的规定，国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度，其具体内容如下:

(1) 国家所有的森林、林木和林地，按照下列规定登记: ①使用国务院确定的国家所有的重点林区 (以下简称重点林区) 的森林、林木和林地的单位，应当向国务院林业主管部门提出登记申请，由国务院林业主管部门登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权; ②使用国家所有的跨行政区域的森林、林木和林地的单位和个人，应当向共同的上一级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权; ③使用国家所有的其他森林、林木和林地的单位和个人，应当向县级以上地方人民政府林业主管部门提出登记申请，由县级以上地方人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权以及由使用者所有的林木所有权; ④未确定使用权的国家所有的森林、林木和林地，由县级以上人民政府登记造册，负责保护管理。

(2) 集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。

2. 档案制度

《森林法》第14条规定，国家建立森林资源档案制度。各级林业主管部门负责组织森林资源清查，建立资源档案，掌握资源变化情况。森林资源档案分四级建立和管理，即省、自治区、直辖市，地、市、州、盟 (林业管理局)，县、旗 (国林业局、县级林场)，乡、镇 (林场、经营所)。国务院林业主管部门应当定期监测全国森林资源消长和森林生态环境变化的情况。重点林区森林资源调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由国务院林业主管部门组织实施; 其他森林资源调查、建立档案和编制森林经营方案等项工作，由县级以上地方人民政府林业主管部门组织实施。

3. 林业基金制度

林业基金是林业主管部门用于发展林业的专项资金，《森林法》第8条规定: 国家建立林业基金制度，具体内容如下:

(1) 基金的主要来源: ①各级财政拨款用于营林的资金; ②国家有关部门通过各级林业部门安排的造林投资; ③各级林业部门按规定征收、提取的育林基金; ④各级林业部门用林业基金投资、开发、经营的用材林、经济林的纯收益; ⑤县林业部门从支付给林农木材收购价款中预留的森林资源更新费，由于林农没有更新造林，不退还给林农而由林业部门统一用于造林的资金; ⑥经营木材采伐、收购的森工企业，超过地方财政部门核定的利润 (所得税) 增盈部分或亏损包干基数减亏额分成部分，按比例提出的用于发展林业生产的资金; ⑦其他经当地人民政府或财政部门批准作为林业基金的收入。

(2) 基金用途。林业基金必须专款专用，不得挪用或占用，其用途主要有: 用材林、经济林基地建设; 防护林建设; 成片荒山荒地造林、迹地更新和封山育林; 森林防火，森林病虫防治，森林资源清查，林业技术推广; 林业生产设施的维修与更新; 其他营林支出。

4. 采伐制度

森林采伐是从伐区中获取木材的生产作业，根据《森林法》、《制定年森林采伐限额暂行规定》和《森林采伐更新管理办法》，我国建立森林采伐制度，主要内容有:

(1) 采伐限量: ①限定采伐总量。国家根据用材林的消耗量低于生长量的原则，严格控制森林年采伐量，实行限额采伐和凭证采伐制度。各地年度森林采伐限额由省级人民政府林业主管部门汇总、平衡，经本级人民政府审核后，报国务院批准。其中，重点国有林区的年森林采伐限额，由国务院林业主管部门审核后，报国务院批准。国务院批准的年森林采伐限额，每5年核定一次。②制定年度木材生产计划。国务院规定木材年度生产计划，年度计划不得超过批准的年采伐限额，控制森林年采伐量。

(2) 采伐许可。采伐人必须申请采伐许可证，申请林木采伐许可证，应当提交申请采伐林木的所有权证书或者使用权证书和其他有关证明文件，经审核批准后发放许可证: ①国有林业企业事业单位、机关、团体、部队、学校和其他国有企业事业单位采伐林木，由所在地县级以上林业主管部门依照有关规定审核发放; ②铁路、公路的护路林和城镇林木的更新采伐，由有关主管部门依照有关规定审核发放; ③农村集体经济组织采伐林木，由县级林业主管部门依照有关规定审核发放; ④农村居民采伐自留山和个人承包集体的林木，由县级林业主管部门或者其委托的乡、镇人民政府依照有关规定审核发放。审核发放采伐许可证的部门，不得超过批准的年采伐限额发放采伐许可证，采伐人按许可证的规定进行采伐。

(3) 采伐更新。采伐人必须按照采伐许可证规定的面积、株数、树种、期限完成更新造林任务，更新造林的面积和株数不得少于采伐的面积和株数，采伐更新的具体办法依照《森林采伐更新管理办法》执行。

5. 退耕还林制度

退耕还林就是从保护和改善生态环境出发，将易造成水土流失的坡耕地有计划、有步骤地停止耕种，按照适地适树的原则，因地制宜的植树造林，恢复森林植被。根据《土地管理法》及《退耕还林条例》，退耕还林制度的具体内容如下:

(1) 退耕还林的原则: ①统筹规划、分步实施、突出重点、注重实效;②政策引导和农民自愿退耕相结合，谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益; ③遵循自然规律，因地制宜，宜林则林，宜草则草，综合治理; ④建设与保护并重，防止边治理边破坏; ⑤逐步改善退耕还林者的生活条件。

(2) 退耕还林的规划: 退耕还林总体规划由国务院林业行政主管部门编制，经国务院西部开发工作机构协调、国务院发展计划部门审核后，报国务院批准实施。省、自治区、直辖市人民政府林业行政主管部门根据退耕还林总体规划会同有关部门编制本行政区域的退耕还林规划，经本级人民政府批准，报国务院有关部门备案。退耕还林必须依照经批准的规划进行。未经原批准机关同意，不得擅自调整退耕还林规划。

(3) 退耕还林的范围: ①水土流失严重、沙化、盐碱化、石漠化严重、生态地位重要、粮食产量低而不稳的耕地; ②江河源头及其两侧、湖库周围的陡坡耕地以及水土流失和风沙危害严重等生态地位重要区域的耕地，应当在退耕还林规划中优先安排; ③基本农田保护范围内的耕地和生产条件较好、实际粮食产量超过国家退耕还林补助粮食标准并且不会造成水土流失的耕地，不得纳入退耕还林规划; 但是，因生态建设特殊需要，经国务院批准并依照法定程序调整基本农田保护范围后，可以纳入退耕还林规划。

(4) 退耕还林的保障: ①县级人民政府应当建立退耕还林植被管护制度，落实管护责任; 退耕还林者应当履行管护义务; 禁止在退耕还林项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。②省级人民政府应当根据本行政区域的退耕还林规划，加强种苗生产与采种基地的建设; 国家鼓励企业和个人采取多种形式培育种苗，开展产业化经营。③国家按照核定的退耕还林实际面积，向土地承包经营权人提供补助粮食、种苗造林补助费和生活补助费;具体补助标准和补助年限按照国务院有关规定执行。

(5) 退耕还林责任制: ①省级政府负责制，省级人民政府应当组织有关部门采取措施，保证退耕还林中央补助资金的专款专用，组织落实补助粮食的调运和供应，加强退耕还林的复查工作，按期完成国家下达的退耕还林任务，并逐级落实目标责任，签订责任书，实现退耕还林目标。②目标责任制，县级以上地方各级人民政府有关部门应当与退耕还林工程项目负责人和技术负责人签订责任书，明确其应当承担的责任。

(四) 森林资源法的主要领域

1. 森林的保育

(1) 加强护林工作。地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作; 根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护; 督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。护林员可以由县级或者乡级人民政府委任，其主要职责是巡护森林，制止破坏森林资源的行为，对造成森林资源破坏的，有权要求当地有关部门处理。

(2) 预防森林火灾。地方各级人民政府应当采取如下措施切实做好森林火灾的预防和扑救工作: ①规定森林防火期，在森林防火期内，禁止在林区野外用火; 因特殊情况需要用火的，必须经过县级人民政府或者县级人民政府授权的机关批准; ②在林区设置防火设施，发生森林火灾，必须立即组织当地军民和有关部门扑救; ③因扑救森林火灾负伤、致残、牺牲的，国家职工由所在单位给予医疗、抚恤; 非国家职工由起火单位按照国务院有关主管部门的规定给予医疗、抚恤，起火单位对起火没有责任或者确实无力负担的，由当地人民政府给予医疗、抚恤。

(3) 防治森林病虫害。各级林业主管部门负责组织森林病虫害防治工作，县级以上人民政府林业主管部门应当根据森林病虫害测报中心和测报点对测报对象的调查和监测情况，定期发布长期、中期、短期森林病虫害预报，并及时提出防治方案。森林经营者应当选用良种，营造混交林，实行科学育林，提高防御森林病虫害的能力; 发生森林病虫害时，有关部门、森林经营者应当采取综合防治措施，及时进行防治; 发生严重森林病虫害时，当地人民政府应当采取紧急防治措施，防止蔓延，消除隐患。(www.daowen.com)

(4) 林木种苗检疫。国务院林业主管部门负责确定全国林木种苗检疫对象; 省级人民政府林业主管部门根据本地区的需要，可以确定本省、自治区、直辖市的林木种苗补充检疫对象，报国务院林业主管部门备案。

(5) 禁止毁林。禁止毁林开垦和毁林采石、采砂、采土以及其他毁林行为; 禁止毁林开垦、毁林采种和违反操作技术规程采脂、挖笋、掘根、剥树皮及过度修枝的毁林行为; 禁止在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧; 进入森林和森林边缘地区的人员，不得擅自移动或者损坏为林业服务的标志。

(6) 封山育林。封山育林是指对划定的区域采取封禁措施，利用森林的天然更新能力使其恢复的育林方法。其对象是具备天然更新能力的疏林地、造林不易成活而需要改善林地条件的荒山荒地和幼林地等。封山育林区和封山育林期由当地人民政府因地制宜划定，在封山育林区和封山育林期内，禁止垦荒、放牧、砍柴等人为的破坏活动。

2. 森林的经营管理

(1) 保护经营者权益。国家依法保护森林、林木和林地经营者的合法权益，任何单位和个人不得侵占经营者依法所有的林木和使用的林地。用材林、经济林和薪炭林的经营者，依法享有经营权、收益权和其他合法权益; 防护林和特种用途林的经营者，有获得森林生态效益补偿的权利。

(2) 编制经营方案。各级人民政府应当制定林业长远规划，国有林业企业事业单位和自然保护区，应当根据林业长远规划，编制森林经营方案，报上级主管部门批准后实行; 林业主管部门应当指导农村集体经济组织和国有的农场、牧场、工矿企业等单位编制森林经营方案。

(3) 森林利用。下列森林、林木、林地使用权可以依法转让，也可以依法作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件，但不得将林地改为非林地: 用材林、经济林、薪炭林; 用材林、经济林、薪炭林的林地使用权; 用材林、经济林、薪炭林的采伐迹地、火烧迹地的林地使用权; 国务院规定的其他森林、林木和其他林地使用权。上述可转让、作价入股或者作为合资、合作造林、经营林木的出资、合作条件的，已经取得的林木采伐许可证可以同时转让，同时转让双方都必须遵守本法关于森林、林木采伐和更新造林的规定。

(4) 林地占用的审批。需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准，临时占用林地的期限不得超过2年，并不得在临时占用的林地上修筑永久性建筑物; 占用期满后，用地单位必须恢复林业生产条件。森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地的，由县级以上人民政府林业主管部门批准; 修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。

(5) 征收森林植被恢复费。进行勘查、开采矿藏和各项建设工程占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。

二、案例分析

【案例】

全民义务植树运动30年结硕果[1]

在邓小平同志的倡导下，1981年12月13日，五届全国人大四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》。1982年，国务院颁布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，将群众性植树活动首次以法定形式固定下来。30年来，邓小平、江泽民、胡锦涛等党和国家领导人率先垂范、身体力行，年年带头参加义务植树，对全民义务植树运动的深入开展起到了巨大的示范和带动作用。胡锦涛总书记多次作出重要指示，为不断推进全民义务植树运动指明了方向。共和国部长植树、百名将军植树、地方四套班子植树等活动，也对推进义务植树活动起到了很好的引领和促进作用。

2011年12月13日，全民义务植树运动迎来30周年纪念日，30年来，全国参加义务植树人数累计达127亿人次，义务植树589亿株，全民义务植树运动取得了巨大成就: (1) 全民义务植树运动加快了国土绿化步伐，扩大和巩固了生态建设成果。20世纪80年代末90年代初，通过开展义务植树，各地荒山荒地绿化速度大大提高，广东、福建、湖南等12省区率先实现了基本消灭宜林荒山荒地的目标。进入21世纪以来，义务植树成为工程造林的重要辅助手段，有力地推进了退耕还林、天然林保护、京津风沙源治理等林业重点工程建设。30年来，全国森林面积由1.15亿公顷增加到1.95亿公顷，森林覆盖率由12%提高到20.36%，森林蓄积量由90.28亿立方米增加到137.21亿立方米，人工林面积由0.22亿公顷扩大到0.62亿公顷，并居世界首位。(2) 各地通过广泛开展义务植树运动，积极推行“身边增绿”行动，开展创建国家森林城市、全国绿化模范城市活动和“创绿色家园、建富裕新村”行动，推进了乡村绿化和城市森林建设，不仅让森林上山，还让森林进城，极大地改善了城乡面貌和人居环境。全国城市建成区绿地面积达到144.37万公顷、公园绿地面积达到44.13万公顷，人均公园绿地面积11.18平方米，城市建成区绿化覆盖率38.62%、绿地率34.47%。(3) 各部门踊跃参与义务植树。交通、铁路、水利部门积极推进绿色通道建设，实现公路绿化194.34万公里，公路绿化率达58.1%; 铁路实现绿化达标3.43万公里，占宜林线路的74.2%; 湖泊、水库周边绿化10.7万公顷，江河沿岸绿化5.61万公里。农业部门积极开展草原建设保护、垦区绿化，草原垦区生态状况明显改善。教育部门积极开展校园绿化活动。解放军、武警部队广泛开展营区绿化美化，大力营造国防林，积极支援飞播造林。各级共青团组织积极开展保护母亲河行动，各级妇联精心组织三八林建设等造林绿化活动。石油、石化、冶金、煤炭等行业加大厂区绿化和矿山复垦造林力度。

【问题聚焦】

义务植树是恢复森林生态环境的重要手段，如何看待义务植树?

【法律剖析】

(一) 义务植树是公民履行法定义务的行为

义务植树是指公民为国土绿化无报酬地完成一定劳动量的整地、育苗、植树、管护等绿化任务，或者其他与绿化有关的劳动。其依据首先是《关于开展全民义务植树运动的决议》，该决议由全国人大制定，具有普遍约束力，并且具有一定的行为规则或行为模式，是国家执法机关进行个别性调整的规范性根据，具有法律属性。为贯彻该决议，国务院颁布了《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，《森林法实施条例》也对全民义务植树作了相关规定;江西、广东、湖南、安徽等省还陆续出台了地方性法规。随着这些法律法规的实施，义务植树成为了适龄公民必须履行的一项法定义务。依照国务院《关于开展全民义务植树运动的实施办法》，年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚; 整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。可见，义务植树中的“义务”是法定义务，它具有强制性，负有此义务的单位与个人，应认真组织和参与义务植树，履行法定义务，如果违反则须承担相应的法律责任。

(二) 组织和管理义务植树工作是政府履行职责的行为

组织和管理义务植树工作是政府的职能，根据《关于开展全民义务植树运动的决议》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》第1条的规定，县以上各级人民政府均应成立绿化委员会，统一领导本地区的义务植树运动和整个造林绿化工作。因此，各级绿化委员会负责义务植树组织与管理工作的行政机关，其要履行宣传全民植树，领导、组织和分配植树任务，检查植树情况等职责。绿化委员会对于植树成绩优异的，要给予表扬和奖励; 年满18岁的成年公民无故不履行此项义务的，所在单位要进行批评教育，责令限期补栽，或者给予经济处罚; 整个单位没有完成任务的，要追究领导责任，并由当地绿化委员会收缴一定数额的绿化费。

(三) 应该大力完善义务植树工作

1. 完善义务植树的法律形式

《关于开展全民义务植树运动的决议》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》分别以法律和行政法规的形式，确立了植树义务。但是《全民义务植树决议》和《关于开展全民义务植树运动的实施办法》存在如下问题:在文本格式上与《立法法》第54条关于法律形式的规定不符; 未使用法言法语; 法律责任规定不明确。为了使义务植树法律制度更加规范，首先应该依照法定程序制定专门的法律或行政法规来规范义务植树; 其次在制定义务植树法律法规时，要规范用语，准确使用法律语言; 再次新制定的义务植树法律法规，要完善法律责任条款。

2. 完善义务植树的组织工作

随着形势的变化，义务植树的体现形式多样化，组织发动的方式也应随之改变。根据《全国林地保护利用规划纲要 (2010—2020年)》，到2020年，我国林地保有量增加到31230万公顷，森林保有量达到22300万公顷以上，森林覆盖率达到23%以上，森林蓄积量增加约12亿立方米左右。为此，今后10年要组织65亿人次参加义务植树、植树260亿株。此外，当前和今后一个时期，要从继续深入推进全民义务植树运动的开展，要进一步拓宽公民参加义务植树的有效途径，进一步发挥全民义务植树的重要作用，进一步促进义务植树活动广泛深入开展。

三、深度拓展思考题

1. 如何正确认识森林的生态效益?

2. 请结合实际谈谈如何完善我国的森林生态补偿。

3. 自集体林权改革以来，纠纷不断，请结合实际谈谈如何完善集体林权改革?

4. 谈谈我国《森林法》的修改?

[1] 《全民义务植树运动30年取得巨大成就》，中华人民共和国中央人民政府门户网站http://www.gov.cn/gzdt/2011-12/14/content_2019955.htm，发布于2011年12月14日， 2012年7月29日访问。