一、知识点精解

(一) 土地资源法概述

土地资源是指在当前和可预见的未来，可以为人类利用的土地。由于戈壁、冰川、石山、高寒荒漠等难以被人类利用，难以归类为土地资源。土地资源通常可分为耕地、林地、牧地、水域、城镇居民用地、交通用地、其他用地(军事、工矿、盐场等用地)。土地资源具有养育、承载、仓储、景观等功能，是任何社会物质生产部门 (包括农业、工业、交通运输业、建筑业等) 所必需的物质条件，是人类生存的基础。我国土地总面积约960万平方千米 (144亿亩)，居世界第三位，但人均占有土地面积约为12亩，不到世界人均水平(约40亩) 的1/3; 且山地多，平地少，约60%的国土为山地和高原。[1]

由于不合理的开发与利用，我国土地资源破坏现象严重，如土壤的水蚀和风蚀，现有水土流失面积356.92万平方千米，占国土总面积的37.2%; 且耕地减少过多过快，目前已不足19亿亩，粮食安全的压力很大。为了有效保护和利用有限的土地资源，我国非常重视土地资源的立法，迄今已形成了较为完整的法律体系，包括《宪法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》(2007年)、《农村土地承包法》(2002年)、《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《土地复垦条例》(2011年)、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》(1990年)、《闲置土地处置办法》(2012年) 等法律法规。

(二) 土地资源的监督管理体制

我国土地监督管理体制为: 国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作; 县级以上地方人民政府直接领导和监督所属的土地管理部门的土地管理工作。

由于我国的土地监督管理体制正处于改革过程中，尚未完全成型，它还具有如下特点: 一是对省级以下的监管实行垂直领导: 省级人民政府土地行政主管部门统一负责全省土地的管理和监督工作，设区市及县级人民政府土地行政主管部门负责本行政区域内土地的管理和监督工作; 设区的市人民政府土地行政主管部门对市辖区及其乡 (含镇，下同)、县人民政府土地行政主管部门对乡的土地，实行垂直管理。二是国家建立土地督察制度: 为切实加强土地管理工作，完善土地执法监察体系，根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，经国务院批准，建立国家土地督察制度，派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。

(三) 土地资源法的主要制度

1. 土地有偿使用制度

土地有偿使用是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付出让金的行为。《土地管理法》第2条规定，国家依法实行国有土地有偿使用制度[2]。建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得; 以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。

2. 土地用途管制制度

土地用途管制是指依据法律、法规，对土地利用总体规划确定的土地用途实行强制性管理的行为。《土地管理法》第4条规定，国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护; 使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。通过土地用途管制，强制性地限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，以保护耕地。

3. 土地调查制度

土地调查是指国家对土地自然条件、资源状况以及开发利用情况进行勘测，以确定土地基本状况的工作。根据《土地管理法》和《土地调查条例》等规定，国家建立土地调查制度。土地调查分为土地普查、土地重点调查、土地抽样调查、土地典型调查。土地调查主要采用全面调查的方法，综合运用调查统计、遥感监测等手段，对土地利用及变化情况、土地权属及变化情况、土地的自然条件和社会经济条件等状况进行调查。在充分调查基础上，全面查清土地资源利用状况，掌握真实准确的土地基础数据，为科学规划、合理利用、有效保护土地资源提供依据。

4. 土地统计制度

土地统计是以数据和图形等形式，对土地的数量、质量、分布、权属、利用状况及动态变化等进行的调查、整理、分析和预测的全过程。根据《土地管理法》、《统计法》等规定，国家建立土地统计制度。土地统计分土地数量统计和土地质量统计，其基本内容包括初始和日常的土地统计制度以及土地报表制度。县级以上人民政府土地行政主管部门和同级统计部门共同制定统计调查方案，依法进行土地统计，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得虚报、瞒报、拒报、迟报，土地统计资料是各级人民政府编制土地利用总体规划等的依据。

5. 土地征收制度

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，依据法定程序和权限，在给予补偿后，将农民集体所有土地变为国有土地的行为。依据《土地管理法》等法律规定，国家建立土地征收制度，其具体内容有:

(1) 审批。根据《土地管理法》规定，征收土地必须经过审批: 征收基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院批准; 征收上述规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照《土地管理法》第44条的规定先行办理农用地转用审批手续，再依法办理征地审批手续。土地征收被批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。

(2) 补偿。被征收土地的所有权人、使用权人应当在土地征收公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。征地补偿项目包括土地补偿费、安置补偿费、地上附着物和青苗补偿费，补偿标准因耕地和非耕地而有所不同，耕地的土地补偿费和安置补偿费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍，特殊情况下国务院可以提高补偿标准。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定; 征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。

(四) 土地资源法的主要领域

1. 保护耕地

耕地是人类赖以生存的基本资源和条件，关系到我国可持续发展战略的实施，切实保护耕地是我国的一项基本国策。我国对耕地的特殊保护表现如下:

(1) 保护耕地数量: ①确保耕地总量不减少。省级人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少; 耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。②占用耕地补偿。为了防止耕地减少，实现耕地总量动态平衡，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦数量和质量相当的耕地; 没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。③禁止非法占用土地。非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地; 可以利用劣地的，不得占用好地; 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。④禁止闲置土地。禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地，已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，放任土地闲置的，需缴纳闲置费或者由国家无偿收回用地单位的土地使用权，并恢复耕种。⑤土地复垦与开发。在防止水土流失和土地荒漠化、不破坏生态环境的前提下，对生产建设活动、自然灾害损毁的或者尚未开发的土地，采取整治措施，使其达到可供利用状态的活动。适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。

(2) 保护耕地质量。要采取措施保护耕地质量: ①加大耕地管护力度。按照数量、质量和生态全面管护的要求，依据耕地等级实施差别化管护，对水田等优质耕地实行特殊保护。建立耕地保护台账管理制度，明确保护耕地的责任人、面积、耕地等级等基本情况。加大中低产田改造力度，积极开展农田水利建设，加强坡改梯等水土保持工程建设，推广节水抗旱技术，大力实施“沃土工程”、“移土培肥”等重大工程，提高耕地综合生产能力。②确保补充耕地质量。依据农用地分等定级成果，加强对占用和补充耕地的评价，从数量和产能两方面严格考核耕地占补平衡，对补充耕地质量未达到被占耕地质量的，按照质量折算增加补充耕地面积。积极实施耕作层剥离工程，鼓励剥离建设占用耕地的耕作层，并在符合水土保持要求前提下，用于新开垦耕地的建设。

(3) 保护基本农田。基本农田是根据土地利用总体规划而确定的长期不得占用的耕地，它是为了满足一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求而必须确保的耕地最低需求量，国家对基本农田实行特殊保护，其内容有: ①稳定基本农田数量和质量。严格按照土地利用总体规划确定的保护目标，依据基本农田划定的有关规定和标准，参照农用地分等定级成果，在规定期限内调整划定基本农田，并落实到地块和农户，调整划定后的基本农田平均质量等级不得低于原有质量等级。严格落实基本农田保护制度，除法律规定的情形外，其他各类建设严禁占用基本农田; 确需占用的，须经国务院批准，并按照“先补后占”的原则，补划数量、质量相当的基本农田。②加强基本农田建设。建立基本农田建设集中投入制度，加大公共财政对粮食主产区和基本农田保护区建设的扶持力度，大力开展基本农田整理，改善基本农田生产条件，提高基本农田质量。综合运用经济、行政等手段，积极推进基本农田保护示范区建设。

2. 控制建设用地(www.daowen.com)

由于土地资源的有限性和不可再生性，且破坏后难以恢复，因此，国家采取各种措施严格控制和限制各种建设用地，避免乱占和浪费土地。

(1) 限制农用地转为建设用地。凡建设用地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。其审批权限为: 省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准; 在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准; 在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准; 上述建设项目以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。

(2) 控制乡 (镇) 村建设用地: ①严格按照规划使用土地。乡镇企业、乡 (镇) 村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡 (镇) 村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设; 建设用地，应当符合乡(镇) 土地利用总体规划和土地利用年度计划，并严格依法定程序办理审批手续。②控制乡镇企业建设用地。农村集体经济组织使用乡 (镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，县级以上地方人民政府依法予以批准。③控制乡村公益事业建设用地。乡 (镇) 村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡 (镇) 人民政府审核，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，县级以上地方人民政府依法予以批准; 其中，涉及占用农用地的，还需依法办理审批手续。④严格管理农村村民住宅建设用地。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡 (镇) 人民政府审核，由县级人民政府批准。

(3) 收回建设用地。符合下列情形的，经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权: 为公共利益需要使用土地的; 为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的; 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的; 因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的; 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

二、案例分析

【案例】

非法闲置土地案[3]

2005年7月，某市一工业企业以1000万元的价钱通过协议出让方式取得某国有土地使用权，并与市国土资源局签订了出让合同，取得的土地面积为3000平方米，总投资额1.5亿元，并于当月取得了建设用地批准书。该企业随即开始动工建设，但由于资金问题，在投入3000万元，已动工建设900平方米后，自2006年7月起自行停止了建设。由于这块土地长期得不到开发利用，市国土资源局先后两次发文通知该企业到该局进行处理。在2008年8月，市国土资源局对该企业作出无偿收回闲置土地的处罚。该企业不服，认为企业在土地取得和土地开发上已经投入总计4000万元，并已建设900平方米，应不属于闲置土地。

【问题聚焦】

闲置土地应当如何认定? 对闲置土地应当如何处理?

【法律剖析】

(一) 该企业的闲置情形可以认定为闲置土地

根据《城市房地产管理法》第36条和《闲置土地处置办法》等规定，闲置土地的构成要满足三个要件: (1) 依法取得土地使用权后，未按照规定的动工开发建设日期开发建设; (2) 未经原批准用地的人民政府同意而闲置土地; (3) 土地闲置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工迟延的。

因此，以下四种情形应当认定为闲置土地: (1) 超过国有土地有偿使用合同约定的动工开发建设日期，或者超过建设用地批准书规定的动工开发建设日期的; (2) 国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工建设的; (3) 动工开发建设但开发建设的总面积不足应动工开发建设总面积的1/3，或者已投资额占总投资额不足25%，且未经批准中止开发建设连续满1年的; (4) 法律、行政法规规定的其他情形。

按照国土资源部《关于闲置土地处置有关问题的复函》 (国土资厅函〔2001〕30号)，“应动工开发建设总面积”是指土地使用者依照土地使用权出让合同的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的土地面积，“开发建设的总面积”是指“应动工开发建设总面积”中土地使用者已经进行实际投资开发建设的土地面积，“应投资额”是指土地使用者直接投入用于土地开发的资金总额，不包括取得土地使用权的费用，“已投资额”是指土地使用者已经投入用于开发建设的资金总额。

本案中该企业虽已动工建设，但其开发建设的面积900平方米不足应动工开发建设总面积3000平方米的1/3，已投资额3000万元 (不包括取得土地的费用) 也不到总投资额1.5亿元的25%，并且自2006年7月起，该企业未经市国土资源局同意即中止开发建设已连续满一年以上，因此，该土地应认定为闲置土地。

(二) 关于闲置土地的处置

《闲置土地处置办法》的立法精神是盘活闲置土地，促进土地的高效合理利用。因此，除未使用土地或未动工开发满2年的土地应当无偿收回外，可以采用以下方式处置: (1) 延长开发建设时间，但最长不得超过1年。对已缴清土地价款及相关费用且符合土地利用总体规划和城市总体规划要求，在近期有意动工建设的，收取闲置费的同时，可以延长开发建设时间，延长的时间从批准延长之日算起。(2) 安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。(3) 政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设。(4) 政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿。(5) 土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府，原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定提供与其交还土地等价的土地。《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号) 重申: 土地闲置满2年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用; 土地闲置满1年不满2年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价。依照以上规定，本案中该企业的土地闲置已满2年，依法应当无偿收回，市国土资源局的做法是正确的。

三、深度拓展思考题

1. 耕地是我国13亿人的基本生活保障，在耕地不断减少、质量日益下降的情况下，怎样才能有效保证我国耕地的数量与质量?

2. 请结合我国实际谈谈如何完善土地征收制度。

3. 试述如何完善我国的土地税费制度。

4. 如何保护和改善我国的土地生态环境?

[1] 数据摘自《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》(国发〔2010〕46号)， http://www.gov.cn/zwgk/2011-06/08/content_1879180.htm。

[2] 《土地管理法》第54条规定了可以以划拨方式取得 (无偿取得) 土地的情形:(1) 国家机关用地和军事用地; (2) 城市基础设施用地和公益事业用地; (3) 国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地; (4) 法律、行政法规规定的其他用地。

[3] 参见《闲置土地应当依法处置》，中华人民共和国国土资源部网站，http://www. mlr.gov.cn/bsfw/cjwtjd/qt/201006/t20100628_722930.htm，发布于2010年6月8日，2012年8月2日访问。