一、知识点精解

(一) 自然资源与自然资源法

1. 自然资源

《大英百科全书》认为: “自然资源是人类可利用的自然生成物，以及作为这些成分之源泉的环境功能。前者如土地、水、大气、岩石、矿物、生物及其群集的森林、草场、矿藏、陆地、海洋等; 后者如太阳能、环境的地球物理机能、环境的生态学机能、地球化学机能。”[1]《辞海》认为，“自然资源是指天然存在的自然物 (不包括人类加工制造的原材料)，如土地资源、水利资源、矿藏资源、生物资源、海洋资源等，是生产的原料来源和布局场所”。[2]也有观点认为，“自然资源是人类能够从自然界获取以满足其需要的任何天然生成物及作用于其上的人类活动结果，是人类社会取自自然界的初始投入”。[3]由上述定义可看出，自然资源是自然界存在的可供人类利用的一切物质和能量的统称。自然资源按其属性可分为土地资源、水资源、海洋资源、气候资源、生物资源、矿产资源、旅游资源等; 按其埋藏方式可分为地下资源和地表资源; 按其再生程度可分为可再生资源和不可再生资源。

自然资源是物质财富的来源，人们要有效利用它，就必须对它的特征有所了解。不同类型的资源的结构、功能、分布及储量等特性各不相同，从自然资源的开发利用及管理角度来看，下列特性应予以充分重视:

(1) 整体性。从自然资源与外界联系来看，自然资源在自然界中不是孤立存在的，而是作为系统存在。各种自然资源之间彼此相互关联、相互影响，共同构成一个有机联系的统一整体，其中任何一种自然资源发生变化，将会对其他资源的存在和功能的发挥产生影响，甚至影响到生态系统的良性循环。因此，在开发利用某种自然资源时，必须考虑到自然资源的整体性，避免因开发某种自然资源而造成整个生态系统失调。

(2) 地域性。由于受到地域性规律的影响，自然资源的空间分布不均衡，存在明显的地域差异，如北方煤炭资源比南方丰富，水资源比南方贫乏; 森林资源分布也是东西不均，等等; 与此相对应，开发利用自然资源时的社会经济条件和技术工艺也有差异性。在开发利用自然资源时，应充分考虑保持自然资源的地域性，确保可持续发展。

(3) 多用性。自然资源要能够被人类利用，才能成为自然资源。通常大部分自然资源都有多种功能和用途。如河流，可用于发电、灌溉、航运，还可作旅游风景; 再如森林资源，可用作原材料 (木材)、燃料、旅游风景，也可调节生态环境。为此，在开发利用自然资源时，应统筹考虑其多种功能，充分发挥其综合效能。

(4) 稀缺性。自然资源的总量是固定的，而人类需求是无限的，相对于人类的需求而言，它并不是取之不尽、用之不竭的，而是有限的。此外，由于空间分布不均衡，自然资源在特定地域的稀缺性表现更明显。例如，地球上的各种矿产资源，随着人类不断地开采利用，其储量越来越少; 又如森林、草原等可再生资源，如果过度开发利用，超过其更新恢复能力，也会导致其退化或者耗竭。为此，在开发利用资源时，必须本着节约原则合理利用资源，以保障经济、社会和生态的可持续性。

2. 自然资源法

自然资源法是调整人们在自然资源开发、利用、保护和管理过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称。它不仅调整自然资源所有权人、使用权人基于权利确认而产生的社会关系，基于权利行使而产生的平等主体之间的社会关系; 还调整自然资源行政管理机关基于对自然资源的行政管理和资源所有人、使用人之间产生的资源行政管理关系。

我国非常重视自然资源的立法，目前已经基本建立起自然资源的法律体系。从效力上看存在不同层级的规定: 《宪法》的关于自然资源的条款; 《环境保护法》(1989年)、《土地管理法》(2004年)、《水法》(2002年)、《矿产资源法》(1996年)、《煤炭法》(2011年)、《森林法》(1998年)、《草原法》(2002年)、《渔业法》(2004年)、《野生动物保护法》(2004年) 等专门性的法律; 《土地管理法实施条例》 (1998年)、 《基本农田保护条例》(1998年)、《取水许可和水资源费征收管理条例》(2006年) 等行政法规; 此外，还有相关的规章和地方性法规。从其规范的具体对象看，可分为土地资源、水资源、森林资源、矿产资源、草原资源、渔业资源等方面的法律法规。

自然资源法的目的在于规范人们开发利用自然资源，防止人们过度开发，保护和改善人类赖以生存和发展的自然基础条件，协调人类与自然的关系，最终实现人与自然和谐发展，保障经济社会的可持续发展。

(二) 自然资源法的基本制度

自然资源法的基本制度除了环境规划制度、环境影响评价制度、环境许可证制度等外，还有如下其特有的制度:

1. 自然资源权属制度

自然资源权属制度是指自然资源法规定的，关于自然资源的所有权、使用权、其他权益以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规范的总和。它是我国自然资源法的重要的法律制度，是对自然资源的开发、利用、保护和恢复必不可少的制度。

(1) 自然资源权属的种类

①自然资源所有权。自然资源所有权是指所有人对自然资源所享有的占有、使用、收益、处分并排除他人干涉的权利。《宪法》第9条规定: “矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有; 由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”第10条规定: “城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有; 宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《物权法》第46条至第48条规定，“矿藏、水流、海域属于国家所有。城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。”此外，《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等法律也有关于自然资源所有权的规定。根据这些规定，我国的自然资源所有权分为全民所有和集体所有两种，法律针对两种不同类型所有权对自然资源的利用、开发与保护作了不同的规定。

②自然资源使用权。我国民法上没有专门的“使用权”的概念，只有所有权中的“使用权能”的规定，在环境法中，也只有在《物权法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等规定了国有土地使用权、集体土地使用权、建设用地使用权、水面及滩涂养殖使用权、林地和草原使用权。从上述规定可看出，使用权的载体都与土地有关，包括土地、水面与滩涂、林地及草原。因此，自然资源使用权大致可以定义为在不改变财产的本质而依法加以利用的权利，它本质上是一种与土地利用有关的权利。

③自然资源他项权利。自然资源他项权利是指在自然资源开发利用过程中，自然资源非所有权人对自然资源享有的占有、使用和收益等各种权利的统称。由于自然资源种类繁多、用途广泛，许多关于自然资源的权益难以在所有权和使用权中概括，因而以其他权利形式出现。我国《物权法》、 《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》等规定了取水权、探矿权和采矿权、采伐权、渔业养殖权和捕捞权以及环境相邻关系等自然资源他项权利。对于自然资源他项权利，可以理解如下: 一是属于特别法上的物权，即主要是由自然资源法特别设定的权利; 二是在特定限度内对其物进行支配的权利; 三是对公有自然资源的非所有利用，属于用益物权的范畴。

(2) 自然资源权的流转

自然资源权流转是指自然资源使用权和他项权利的流转，在自然资源的社会配置领域，要求发挥市场机制的基础性作用，实现自然资源的优化配置、节约自然资源、提高自然资源利用率，实现其生态价值，其内容主要有:

①可流转的权利与方式。一是可流转的权利: 《土地管理法》规定国有土地使用权可以流转; 《物权法》也规定土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权等可以流转; 《矿产资源法》规定符合条件的矿业权经审批可以转让; 《森林法》规定用材林、经济林、薪炭林及其林地使用权、采伐迹地和火烧迹地的林地使用权可以流转; 《草原法》规定草原承包经营权可以流转。二是流转方式: 国有土地使用权可采取出售、交换、赠与、作价出资、入股或其他方式流转; 集体土地使用权可采取转包、出租、互换、入股、转让或其他方式流转; 矿业权可以招标、拍卖、在企业合并、分立、与他人合资或企业资产出售等方式转让; 林权可入股、合资、合作出资等形式流转; 草原承包经营权允许在自愿、有偿前提下依法转让。

②流转的二级市场。自然资源使用权流转的一级市场由政府主导，政府部门作为自然资源的代理人、管理人，将自然资源使用权出让给自然人、法人及其他社会组织，政府具有管理者和市场主体双重身份。一级市场自然资源使用权的取得方式因自然资源种类、稀缺性和战略地位不同而有差别: 对涉及民生的多采用无偿取得的方式，如农村土地承包经营权、渔业权、草原承包经营权等; 对涉及公益的多采无偿划拨形式，如城市交通用地; 对其他如探矿权、采矿权、工程水权，则采用有偿取得并经审批，既可以采取非市场化的行政授予、协议、委托等形式，也可采用招标、拍卖、协商等市场化方式。自然资源使用权流转的二级市场是一般民事主体之间的交易场所，政府只是履行市场建设和监管职责。二级市场以鼓励自由平等交易为原则，转让方式多样化，如出让、直接转让、抵押、作价出资、信托、出租和企业分立、合并、合作、重组改制等。一级出让市场和二级市场的结合，真正体现了在市场经济条件下自然资源使用权作为一种财产的市场属性，使其经济价值与生态价值可以通过市场的基础性配置得到充分实现。

③流转的主体资格。我国近年不断放宽对流转主体的限制，以扩大可交易的主体范围，自然资源使用权流转的主体范围包括了国内的企业、个人，《渔业法》甚至还规定了有条件地允许外国的法人和自然人进入。

④流转的审批与评估。流转审批指自然资源使用权人要获得或转让权利必须向有关管理部门申请，经由有关部门审查批准登记后才能进行; 自然资源使用权取得和转让的审批登记制度，即经审批合格的才可进行流转。

我国的自然资源使用权流转的法律制度和流转市场建设已逐步完善并初见成效，但在实际运行中也暴露出诸多问题: 一是以政府意志为主导，行政手段为主控，用行政管理方式来调整自然资源流转的模式，无法真正体现市场在配置自然资源中的作用。二是我国法律对可流转的自然资源使用权种类的规定远远不能满足市场经济的需要，从而导致“地下流转市场”的存在。三是自然资源价格评估不科学，不能体现生态价值，易造成自然资源浪费。四是自然资源使用权流转与相关权利的矛盾和冲突，缺少制度规范，如矿业权与土地使用权各自独立，常出现矿业权人取得了矿业权却因得不到合法土地使用权而无法行使的局面，等等。这些问题有待今后制定相应的政策与法律来解决。

2. 自然资源奖励制度

自然资源奖励是指对于在自然资源保护、开发及利用过程中作出贡献的单位和个人进行奖励的行为，是一种授益行政行为。为了保护和合理利用自然资源，《环境保护法》、《土地管理法》、《水法》、《矿产资源法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等法律有奖励规定的条款，根据这些条款，相关部门制定了《国土资源科学技术奖励办法》、《大禹水利科学技术奖奖励办法》、《科学技术进步奖奖励办法》、《全国农牧渔业丰收奖奖励办法》、《草原生态保护补助奖励机制》、《国家林业局表彰奖励工作规定》、《国家林业局科技贡献奖奖励办法》、《林业产业创新奖管理办法》等专门性的奖励规定，所有这些法律法规等规定一起构成了我国自然资源奖励制度。

根据自然资源奖励制度的规定，对自然资源开发、利用与保护等方面成绩显著的单位和个人，可给予奖励。奖励通常分为物质奖励和精神奖励，其程序主要有奖励标准、申报与推荐、评审、公示、异议及审查、批准与授奖等步骤。奖励的贯彻落实，能有效促进自然资源的保护、开发与利用，促进我国社会和经济可持续发展。(www.daowen.com)

二、案例分析

【案例】

国土资源部公布五起非法占地违法案件的查处情况[4]

(一) 河北省查处石家庄华莹房地产开发公司非法占地案

2006年7月，石家庄华莹房地产开发公司超出批准用地面积非法占地119.46亩，建设连体别墅和其他设施，不符合土地利用总体规划。2007年6月，平山县国土资源局依法作出行政处罚，责令退还非法占用的土地，拆除非法建筑物，并处罚款164.31万元; 将案件移送公安机关追究刑事责任。2007年11月，华莹公司自行拆除了全部非法建筑，目前所占土地已恢复耕种。因华莹公司欠缴罚款96.31万元，平山县人民法院应平山县国土资源局强制执行申请，依法查封了该公司开发的3栋宿舍楼。2008年1月，平山县人民法院以非法占用农用地罪，判处华莹公司法定代表人杨某有期徒刑2年，缓刑2年; 判处华莹公司罚金5万元。

(二) 浙江省查处奉化市交通投资公司未批先用非法占地案

2005年7月，奉化市交通投资公司在用地手续尚未批准的情况下，非法占地627.92亩建设奉化城区至溪口生态公路，其中占用基本农田293.68亩。2006年底，奉化市交通投资公司又非法占地511.56亩建设奉化三高连接线，其中占用基本农田488.82亩。两个项目均为浙江省重点项目，属于应报国务院审批单独选址的项目。2007年7月，奉化市国土资源局依法作出行政处罚，责令退还非法占用的土地，没收非法建筑物，并处罚款共计380.34万元。奉化市纪检监察部门分别给予奉化市交通局局长兼市交通投资公司董事长王裕平行政记过处分; 给予奉化市交通局副局长兼市交通投资公司总经理陆新寅党内严重警告和行政警告处分。

(三) 河南省查处金达和金元房地产开发公司非法占地案

2005年6月和2006年5月，金达和金元2家房地产开发公司分别非法占用开封市金明区西郊乡集体土地99.78亩 (其中耕地84.78亩) 和32.09亩，进行联体别墅和多层住宅等房地产开发。金明区建设局购买了金达公司非法建设的住宅楼作为职工宿舍。2006年6月至9月，开封市国土资源局依法作出行政处罚，责令退还非法占用的土地，没收非法建筑物，并处罚款共计55.6万元; 将金达公司责任人移送司法机关追究刑事责任。2007年12月，开封市和金明区纪检监察部门分别给予金明区原主管土地城建副区长阎国宾行政警告处分; 给予金明区建设局局长徐磊行政记大过处分; 给予西郊乡党委副书记、乡长戴继田行政警告处分; 给予西郊乡原副乡长禹文杰行政记过处分; 给予马市街村党支部原书记曹顺河、村委会主任吴金峰、高屯村党支部书记孙志学、村委会主任孙随生党内严重警告处分; 给予金元公司总经理陈伟党内严重警告处分。

(四) 甘肃省查处野林关大酒店非法占地案

野林关大酒店项目为临潭县政府投资的旅游接待项目，2004年开始动工建设，共占地117.2亩。其中，90亩国有建设用地为出让方式取得，但一直欠缴土地出让金; 27.2亩农用地为非法占用。2007年12月，临潭县国土资源局作出行政处罚，没收非法建筑物并采取现金抵物的方式折合86.989万元，并处罚款14.5067万元，责令其依法办理用地手续。同时，野林关大酒店补缴了拖欠的土地出让金214.36万元。临潭县监察局给予县政府接待处处长 (正科级)、野林关大酒店法人代表李金津行政开除处分。2007年11月，甘南州国土资源局给予未对该公司非法占地行为进行查处即为其办理用地报批手续的临潭县国土资源局副局长王耀荣行政警告处分。

(五) 辽宁省查处大连市旅顺口区双岛樱桃园非法占用基本农田案

2006年5月，邓炳辉承包大连市旅顺口区张家村147亩耕地。2007年初，邓炳辉以建双岛樱桃园设施农业为名非法占用其中22.92亩基本农田建设别墅165栋，并对外销售。2007年5月，大连市旅顺口区国土资源分局依法作出行政处罚，限期拆除非法建筑物，恢复土地耕种，并处以耕地开垦费2倍的罚款; 将案件移送公安机关追究刑事责任。2007年6月至12月间，旅顺口区人民法院依法强制拆除了非法建筑114栋，邓炳辉自行拆除7栋，其余51栋将在相关问题处理到位后及时拆除。

【问题聚焦】

非法占地对我国保护耕地的基本国策有何影响? 非法占地应承担什么法律责任?

【法律剖析】

(一) 非法占地对我国耕地保护的影响

在我国，由于执法难、违法成本低等原因，造成违法用地情形比比皆是，其中，非法占地是违法用地的主要形式，非法占地通常包括“以租代征”、“违反土地利用总体规划扩大工业用地规模”和“未批先用”等类型。非法占地大部分占用的是基本农田，其行为危害性很大，由于其损毁农田，导致耕地面积大减，已不足19亿亩，正逼近耕地保护“红线”。[5]这严重损害了耕地保护的基本国策，随着经济社会的发展，土地资源更显稀缺，保护耕地的压力不断增大，必须要采取有效措施遏制非法占地行为。

(二) 非法占地应承担相应的法律责任

非法占地行为必须承担相应的法律责任: (1) 行政责任，据《土地管理法》第76条的规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款; 对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”。可见，对于非法占地行为要给予行政处罚，对于有关责任人员要给予行政处分。 (2) 刑事责任，根据《刑法》第342条、第410条及《土地管理法》第76条规定，违反土地管理法规，非法占用土地或者非法批准征用、占用土地，情形严重的，构成了犯罪，前者构成了非法占用农用地罪，后者构成了非法批准征用、占用土地罪。

三、深度拓展思考题

1. 如何有效发挥市场机制在我国自然资源配置中的作用?

2. 我国的自然资源尽管总量丰富，但人均有限，利用应本着节约集约的原则，请谈谈你对此的认识?

3. 自然资源法与环境保护法有何关系?

4. 自然资源法与生态保育法有何关系?

[1] 转引自孙洪烈主编: 《中国资源科学百科全书》，中国大百科全书出版社、石油大学出版社2000年版，第2页。

[2] 辞海编辑委员会: 《辞海 (缩印本)》，上海辞书出版社1980年版，第1486页。

[3] 蔡运龙编著: 《自然资源学原理》，科学出版社2010年版，第24页。

[4] 资料来源: 《国土资源部公布十起典型土地违法案件查处情况》，中华人民共和国中央人民政府门户网站http://www.gov.cn/gzdt/2008-07/09/content_1040031.htm，发布于2008年7月9日，2012年7月2日访问。

[5] 参见《我国目前耕地面积约18.26亿亩已经减少1亿多亩》，中华人民共和国中央人民政府门户网站，http://www.gov.cn/jrzg/2011-02/24/content_1810106.htm，发布于2011年2月24日，2012年7月27日访问。