一、知识点精解

(一) 土壤污染防治法概述

土壤是指地球表面具有一定肥力且能生长植物的疏松层，主要由矿物质、有机质 (活有机质、土壤生物等)、水分和空气等组成。土壤有其独特的功能，土壤具有肥力，也就是具有供应和协调植物生长所需要的营养条件 (水分和养分) 和环境条件 (温度和空气) 的能力; 土壤具有同化和代谢外界输入物质的能力，输入的物质在土壤中经过复杂的迁移转化，再向外界输出。土壤的这两个功能相辅相成，使它成为一种宝贵的资源。[1]

土壤污染是指人类活动产生的污染物通过各种途径进入土壤，其数量和速度超过了土壤的容纳和净化能力，使土壤的性质、组成及性状等发生变化，破坏土壤的自然生态平衡，导致土壤质量恶化的现象。

根据土壤污染物来源的不同，土壤污染可分为有机物污染引起的土壤污染、重金属污染引起的土壤污染、病原体引起的土壤污染、放射性元素引起的土壤污染。还可以根据引起土壤污染途径的不同，将土壤污染划分为大气颗粒物沉降引起的土壤污染、水污染引起的土壤污染、固体废弃物引起的土壤污染。

土壤污染是一种储藏式污染，且具有不可逆转性。如果不采取措施净化土壤，则污染状态将永久持续。土壤污染对环境和人类造成的危害在于它会使土壤的组成、结构和功能发生变化，进而影响植物的正常生长发育，造成有害植物在植物体内累积，并通过食物链进入人体，以致危害人体健康; 它还可能对工农业生产造成影响，对水环境与大气环境造成污染。

目前我国土壤污染的总体形势相当严峻。环境保护部2006—2010年组织开展的土壤污染调查结果表明，在珠三角、长三角、环渤海等发达地区，不同程度地出现了局部或区域性土壤环境质量下降的现象。工业“三废”排放，各种农用化学品使用，城市污染向农村转移，污染物通过大气、水体进入土壤，重金属和难降解有机污染物在土壤中长期累积，致使局部地区土壤污染负荷不断加大。由于土壤污染具有累积性、隐蔽性与长期性等特点，再加上人类的土壤保护意识以及科学技术等方面的原因，人们对土壤污染的认识迟于大气污染与水污染，对土壤污染问题的立法规制也不及大气污染与水污染。但无论怎样，由于土壤污染问题的严重性，它最终还是引起了全世界的高度关注。

土壤污染在20世纪70年代以后逐渐成为国际社会关注的热点问题。但遗憾的是在相当长一段时间内一直没有关于土壤污染方面的国际公约、协议、规定来警示、协调成员国之间的行动。2006年11月13日，国际自然保护联盟(ⅠUCN) 环境法委员会土壤法律专家小组草拟了《土壤保护 (和可持续利用)议定书 (草案)》，这是迄今为止国际社会最为重要的土壤污染防治方面的法律文件。

我国《宪法》虽然没有明确规定土壤污染防治问题，但是《宪法》第9、10条关于“国家保障自然资源的合理利用”，“一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地”，以及第26条“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的规定，表明合理开发利用土地资源、保护土壤环境、防治土壤污染既是国家职责，也是一切使用土地的组织和个人的责任。

《环境保护法》对土壤污染做出了纲领性规定，该法第20条规定“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染”。《水污染防治法》第51条规定，“利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品”。《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《农药管理条例》、《土地管理法》(2004年修改) 中也有关于土壤污染防治的规定。此外，《危险化学品安全管理条例》(1987年颁布、2002年修订)、《废弃危险化学品污染环境防治办法》等都对土壤污染的防治作了规定。数量众多的地方性法规、规章和规范性文件对土壤污染防治做出具体的规定，如《四川省长江水源涵养保护条例》和《安徽省农业生态环境保护条例》均将土壤明确作为农业生态环境的要素之一加以保护，对土壤污染防治作了详细规定。[2]近期，环境保护部制定的《全国土壤环境保护“十二五”规划》将报请国务院审批，该规划将指导我国“十二五”期间的土壤污染防治工作。[3]

我国先后制定了一些专门的土壤污染防治和土壤环境保护的标准与监测规范。如《土壤环境质量标准》、 《展览会用地土壤环境质量评价标准 (暂行)》、《食用农产品产地环境质量评价标准》、《工业企业土壤环境质量风险评价基准》、《土壤环境监测技术规范》等。

虽然有许多的政策文件、法律法规从不同侧面、不同途径、不同种类对土地污染的防治问题作了一些规定，但还是与我国面临的相当严峻的土壤污染形势极不相称，存在以下方面的缺陷与不足。一是我国至今还没有土壤污染防治方面的专门立法，更没有一套系统的、完善的土壤污染防治法律法规体系; 二是从我国目前有关土壤污染防治的立法来看，还缺乏许多相关规定，如农业土壤污染防治的全面规制，企业搬迁的土壤污染防治的相关规定等。

为了保护土壤环境，必须加快制定专门的《土壤污染防治法》。但同时，因为土壤污染问题的复杂性，还要制定专门的《农村土壤污染防治法》及《城市土壤污染防治法》等更为具体详细的法律法规。另外，还要及时根据土壤状况对《标准》进行修正。[4]

(二) 土壤污染防治的监督管理体制

目前，环境保护部门、国土资源部门、农业行政管理部门、水行政管理部门等对于土壤污染都有一定的管理职能。

依照《环境保护法》的规定，环境保护部门是土壤污染防治的监督管理部门，负责土壤污染总体控制、土壤污染监测。

国土资源部门应对土壤改良、土壤监测、土地评级负责。《土地管理法》第32、35条，以及与之相配套的法规都涉及了国土资源管理部门在土壤改良方面的权利义务。根据《土地管理法》和《土地管理法实施条例》，由国务院土地行政主管部门会同其他有关部门制定土地等级评定标准，其具体由县级以上人民政府土地行政主管部门会同同济有关部门实施。

农业行政管理部门对于农业用地的土壤修复、农产品产地土壤安全管理、农田土壤监测、土壤安全管理等方面有监督管理权。

有些地方作了较为具体的规定，如《沈阳市污染场地环境治理及修复管理办法》第二章具体规定了各职能部门在污染场地的治理及修复方面的权限，第十二条规定环保、规划、国土资源、矿产、建设等相关部门应当建立污染场地评估与治理联合监管制度。

由于土壤污染本身的特点，土壤污染源广泛，涉及土壤污染的管理事项特别多，涉及土壤污染防治工作的部门亦比较多且职责存在交叉。尽管土壤污染防治多部门管理是必要的，但是，由于涉及部门众多，职责分散，不利于土壤污染防治的高效协调开展。总体来看，我国关于土壤污染防治监督管理的规定不健全，具体监督管理权限的划分也不明确。按照《环境保护法》统一监督管理与分级、分部门管理相结合的原则，应在《土壤污染防治法》中确定环境保护部门在土壤污染防治中的统一监督管理职责，明确土地、矿产、农业、水利行政主管部门等相关部门的职责和权限。

(三) 土壤污染防治法的基本制度

我国尚未制定《土壤污染防治法》，土壤污染防治法的主要制度散见于相关规定中，土壤污染防治法的法律制度尚不全面。下面分析土壤污染防治法中应当完善的几个法律制度。

1. 土壤污染风险评估制度

土壤污染风险评估是评估土壤污染危害性的过程。其基础是土壤污染的调查。调查制度是指为了摸清一定范围内土壤污染的实际状况以及对已污染土壤进行修复与整治所采取的一系列预防性的措施与手段，它为土壤污染风险评估提供信息基础。进行风险评估后，若认为土壤存在污染，应结合土壤利用方式进行土壤修复。

土壤污染风险评估有两类: 一类是制定土地规划之前进行的评估; 另一类是建设项目动工和投产前进行的评估。盲目的开发和使用土地会给土壤造成严重的破坏，所以对于土地规划和利用过程中进行土壤污染风险评估是非常必要的。

《关于加强土壤污染防治工作的意见》[5]规定，对污染企业搬迁后的厂址和其他可能受到污染的土地进行开发利用的，环保部门应督促有关责任单位或个人开展污染土壤风险评估，明确修复和治理的责任主体和技术要求，监督污染场地土壤治理和修复，降低土地再利用特别是改为居住用地对人体健康影响的风险; 所在地环保部门要督促有关单位对污染场地进行风险评估，并将风险评估的结论作为规划环评的重要依据。

2. 土壤污染信息披露制度

土壤污染信息披露是环境保护公众参与的重要内容，也是开展土壤污染预防、管制、整治修复工作的基础。它一方面可以督促土壤污染者整治土壤污染，另一方面还可以保障公民免受无辜的土壤污染的侵害。

各国都建立了形式各异的信息披露制度。从土壤环境信息公开的主体来看，一般来说，各国都规定相关的主管部门或地方政府负有公开相关信息的义务，但是不同信息的公开由不同部门负责。公开的信息包括土壤污染状况、土壤污染管制区的划定、变更、解除、管制措施等。公开的方式包括公告、提供查询等。另外，德国还规定了对污染场地负有调查和修复义务的主体的信息披露义务，这种民事主体的信息披露内容更具体，对象更有针对性，对于有效顺利地开展污染场地调查和修复十分必要。《土壤污染防治法》中应当规定政府土壤污染信息公开的内容和程序，负有调查和修复义务的主体应当全面及时地向政府报告相关内容。

3. 土壤污染防治基金制度

土壤污染防治基金制度是指通过建立专门的基金帮助被污染的土壤进行整治与修复的制度。依据污染者负担原则，造成土壤污染的责任人应当承担被污染土壤的整治责任，包括直接进行整治或者通过缴纳有关税费的形式来代替。但是，治理污染土壤通常成本较高，治理周期长。污染者可能无力负担全部整治费用，还存在污染者不明的情形。土壤污染防治基金的设立将会对污染土地整治工作的顺利开展，以及对土壤污染的受害者进行有效补偿，提供莫大的帮助。

大多数国家和地区的土壤污染防治法都规定了专门的治理基金，如美国1980年的《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》(CERCLA) 建立了名为“危险物质超级基金”的信托基金，我国台湾地区2003年颁布的《土壤及地下水污染整治法》第二十二条规定了土壤及地下水污染整治基金制度。这些基金的数额庞大，如美国超级基金的初始基金为十六亿美元，但由于需要治理的事故和场所很多、所需费用很大，美国国会1988年在《超级基金修正与再授权法》中将超级基金增加到85亿美元。土壤污染整治基金的来源一般为政府的财政支出、征收的排污费、污染责任者的赔偿金以及社会捐资。

我国目前还没有设立专门的土壤污染整治基金，也没有法律明确规定土壤污染治理的经费负担问题。习惯做法是谁污染谁付费治理，在责任人无力承担或找不到责任人时则由政府买单。如《关于加强土壤污染防治工作的意见》规定“造成污染的单位已经终止，或者由于历史等原因确实不能确定造成污染的单位或者个人的，被污染的土壤或者地下水，由有关人民政府依法负责修复和治理; 该单位享有的土地使用权依法转让的，由土地使用权受让人负责修复和治理。有关当事人另有约定的，从其约定; 但是不得免除当事人的污染防治责任”。

(四) 土壤污染防治法的主要领域

1. 土壤污染的调查(www.daowen.com)

土壤污染的调查是开展土壤污染预防和整治工作的基础。各国都非常重视土壤污染调查。调查的主要目的包括，开展土壤环境质量状况调查与评价、土壤背景点环境质量调查与对比、重点区域土壤污染风险评估与安全等级划分、污染土壤修复与综合治理试点以及建设土壤环境质量监督管理体系。

进行土壤污染调查首先要成立土壤污染调查工作领导小组，并建立由相关领域专家组成土壤污染调查专家组负责土壤污染调查工作。其后应严格按照有关操作要求，对调查点位布设、场采样、样品制备、分析测试、数据处理等环节进行全过程质量保证和质量控制，确保结果的准确性。最后依据调查成果制作土壤污染调查报告。

2006年7月起，国家环保总局与国土资源部联合投入十亿元，用三年半时间，进行全国土壤污染状况调查，并以此完善我国的土壤污染防治工作。截至2010年底，已经“建成全国土壤污染状况调查数据库和样品库……组织完成全国土壤污染状况调查总报告和专题报告”。[6]

2. 土壤污染的整治与修复

防治土壤污染从内容上包括两个主要部分: 一是土壤污染的预防; 二是污染土壤修复与整治。我国环境污染防治法关于控制污染物的规定，可以起到预防土壤污染的作用，但是土壤污染整治与修复制度基本上是空白。

土壤污染的整治与修复是指为了消除土壤污染，恢复土壤功能，可持续利用已被污染的土壤，对被污染土壤所进行的改造、治理和恢复活动。其内容包括制定规划、确定最佳可利用技术、发布公告、确定责任人及实行人、进行检查与监督等。其中整治与修复规划是关键，它包括调查与风险评估总结、对污染土壤用途的描述、整治与修复的目标。

在建立土壤污染的整治与修复时，应特别注意城市土地开发过程中土壤污染的防治。我国在企业破产、倒闭、歇业、土地改作他用等时候，均缺乏环境监督管理，留下了巨大的安全隐患。国家环境保护总局办公厅2004年发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，针对遗留污染物或土壤污染造成一些环境污染事故等问题作出了规定。该《通知》要求所有产生危险废物的工业企业、实验室和生产经营危险废物的单位，在结束原有生产经营活动，改变原土地使用性质时，必须经监测分析，报送审查监测评价报告，并确定土壤功能修复实施方案。当地政府环境保护部门负责土壤功能修复工作的监督管理。各级环保部门要高度重视土地重新利用过程中发现的土壤污染问题，尽快制定污染控制实施方案。为防止土壤污染带来的巨大环境风险，应制定废弃工业用地与城市开发的土壤污染防治的专门性法律。

二、案例分析

【案例】

废弃工业用地的土壤修复和整治[7]

伴随着我国城市化进程日益加快，许多原来位于市区的高污染、高耗能企业被关停或者搬迁出去，留下的场地只有在进行修复后才能进行开发。位于溧阳市经济开发区的溧阳市光华化工有限公司紧邻溧城镇牛车垛村生活区，其主要产品为硫丹、氯丹和灭蚁灵。硫丹生产线建于1992年，氯丹和灭蚁灵生产线建于1997年，两条生产线分别于2004年初和2005年7月停产。停产后，检测人员对厂区土壤进行了检测，发现土壤中氯丹和灭蚁灵含量都严重超标。土壤污染修复和整治过程中，如何避免“病急乱求医”以及二次污染，亟待重视。

【问题聚焦】

法律应当如何保障土壤污染的修复和整治过程的有序进行?

【法律剖析】

我国关于土壤污染防治的法律体系还不完善。应当从监督管理体制、责任主体、治理机制、资金和技术保障等角度加以完善。

从监管体制角度看，目前，环境保护部门、国土资源部门、农业行政管理部门、水行政管理部门等对于土壤污染都有一定的管理职能。环境保护部门负责土壤污染总体控制、土壤污染监测; 国土资源部门对土壤改良、土壤监测、土地评级负责; 农业行政管理部门对于农业用地的土壤修复、农产品产地土壤安全管理、农田土壤监测、土壤安全管理等方面有监督管理权; 其他部门配合与之相互配合。由于土壤污染本身的特点，土壤污染源广泛，涉及土壤污染的管理事项特别多，相关部门应当建立污染场地评估与治理联合监管制度，加强沟通和协调。

责任主体的确定直接关系到土壤污染治理的成效。我国法律规定较模糊，可以参考国外的立法经验。[8]美国超级基金法规定的民事责任最为严格，它规定“潜在责任人”(Potential Responsible Parties) 承担的是一种严格责任、连带责任和溯及责任。严格责任意味着“潜在责任人”即使对土壤污染的发生无过错也要承担责任; 连带责任表明在加害人为多人时，原告可以向任何一个加害人提起全部求偿诉讼，责任份额分配问题由被告之间自行协商或另行起诉; 溯及责任则规定，不仅对“潜在责任人”行为追诉到该法生效以前，而且无论该行为在当时是否合法，都应该承担责任。此外，该法规定的“潜在责任人”十分宽泛，它包括受污染场地的现在和以往的所有人、经营管理人，将危险物质运往场地的运送人，以及产生该危险物质的制造人。法院也倾向于对“潜在责任人”作宽泛的解释，如一家化工厂仅拥有一处的所有权一个小时，也被认定为“潜在责任人”。日本《土壤污染对策法》规定土地所有者是“基本责任人”(Basic Responsible Parties)，土地所有者可以向污染行为人求偿。该法也采用严格责任和溯及责任，但规定污染者之间无特别联系的情况下，不采用连带责任。台湾地区《土壤及地下水污染整治法》规定的责任人包括两类: 一是污染行为人; 二是污染土地关系人。根据该法第2条的规定，污染行为人指因三类过错行为造成土壤和地下水污染的人。污染土地关系人则指土地经公告为污染整治场址时，不属于污染行为人的土地使用人、管理人或所有人。根据该法第25、47条，污染行为人需承担终局责任，污染土地关系人只有因重大过失，致使其土地公告为整治场址的，或污染土壤、地下水致人损害时，才与污染行为人负连带责任。因此，该法不采用严格责任，溯及责任也仅及于污染行为人。英国《环境保护法》所规定的污染责任人为“适当人员”，分为两类: 一是指使或者允许污染物质存在于污染土地范围内的地上或地下的人员及因此与补救有关的人员; 二是指污染土地目前的所有者或业主。民事责任一般由第一类人承担，但进行合理调查后，未能发现第一类人的，则由第二类人承担。如果“适当人员”在两个或两个以上时，由他们按确定的比例共同承担。可见，一般情况下，只有加害人的行为有不合理或懈怠之处，才承担民事责任。在加害人为两人或两人以上时，采用的是比例责任，而不是连带责任。严格而广泛的责任形式便于追究责任人，为土地整治资金提供必要的保障，提高企业和公民对于土壤污染的谨慎程度。但过于严格，缺点也是明显的，它大大增加了诉讼的机会，并使许多企业对污染土地的再利用望而却步，反而不利于污染土壤的整治。从发展中国家的国情出发，我国不适合套用过于严格的美国模式，应在贯彻污染者负责原则的基础上，参照其他国家和地区的做法，以不伤害产业的良性发展、吸引社会力量积极参与土壤污染整治为目标，设计出一套独特的土壤污染整治民事责任制度。

法律还应明确治理土壤污染的过程和机制。可行的思路是: 首先制定整治规划，提出土壤污染整治目标，并进行公告; 然后由责任人按整治规划进行整治，如果由政府进行整治的，政府应向有关责任人追偿; 整治完成后，经主管机关审核，公告解除整治，根据土壤污染整治的实际情况，可以重新对整治土地进行利用。[9]

目前土壤修复大概有物理修复、化学修复和生物修复三种方式，但都还不够成熟。所谓物理修复，就是将被污染的土壤深埋，置换成未被污染的土壤。曾有报道称，修复一公顷土地的费用，大约需要数百万元人民币的费用。化学修复和生物修复中的微生物修复尚在试验中。土壤修复往往耗时长、难度大，如果没有足够的资金支持，不可能及时高效的完成消除土壤污染。因此，应通过建立土壤修复基金制度，为土壤修复提供资金支持并鼓励发展土壤污染修复和整治的新技术。

三、深度拓展思考题

1. 什么是土壤污染? 它的特点是什么?

2. 简述土壤污染防治立法的现状及完善途径。

3. 分析在中国建立土壤污染防治基金的必要性。

4. 城市废弃工业用地土壤污染治理的责任主体是谁? 为什么?

[1] 何强、井文涌、王翊亭编著: 《环境学导论》(第三版)，清华大学出版社2004年版，第273页。

[2] 《四川省长江水源涵养保护条例》1988年12月7日通过，1989年6月1日起实施，1997年10月17日修改。 《安徽省农业生态环境保护条例》1999年6月6日通过， 1999年8月1日起实施。

[3] 王颖春: 《土壤环保“十二五”规划将报国务院》，http://www.cs.com.cn/xwzx/05/201204/t20120410_3309192.html，发布于2012年4月20日，2012年8月30日访问。

[4] 蔡守秋、李建勋: 《土壤污染防治法论纲》，载《河南省政法管理干部学院学报》， 2008年第3期; 王树义: 《关于建议制定〈中华人民共和国土壤污染防治法〉的几点思考》，载《中国法学会环境资源法学研究会2007年年会与学术研讨会——2007年全国环境资源法学研讨会》; 刘秋艳: 《我国的土壤污染及其防治对策》，载《现代农业科学》，2009年第4期等，上述文章均对该问题作了详细阐述。

[5] 环发［2008］48号，2008年6月6日发布并实施。

[6] 参见《2010年中国环境状况公报》，中华人民共和国环境保护部网站，http://www.mep.gov.cn/gzfw/xzzx/wdxz/201106/P020110603390794821945.pdf，发布于2011年6月3日，2012年8月30访问。

[7] 资料来源: 闫艳、高杰、李莉， 《污染土壤修复有多难?》，载《中国环境报》， 2012年4月27日第8版。

[8] 以下关于责任主体的讨论参考邱秋: 《我国土壤污染防治的立法构想》，载《中国地质大学学报 (社会科学版)》，2007年第4期; 梁剑琴: 《世界主要国家和地区土壤污染防治立法模式考察》，载《法学评论》，2008年第3期。

[9] 参见邱秋: 《我国土壤污染防治的立法构想》，载《中国地质大学学报 (社会科学版)》2007年第4期。