一、知识点精解

(一) 海洋污染防治法概述

海洋约占地球表面的71%，全部海水的体积达13.7亿立方公里，占地球储水总量的97%，是人类可开发利用的巨大空间。海洋环境是人类环境的一部分，具有一定的自净能力。但是这种自净能力是有限的，海洋污染实际就是人类向海洋引入了超出其自净能力的污染物而产生的现象。

《联合国海洋法公约》把海洋污染定义为“人类直接或者间接地把物质或能量引入海洋环境，其中包括河口湾，以致造成或可能造成损害生物资源和海洋生物、危害人类健康，妨碍包括捕鱼和海洋的其他正当用途在内的各种海洋活动、损害海水使用质量和减损海洋环境优美等有害影响。”我国《海洋环境保护法》原则上接受了上述定义，其对“海洋环境污染损害”的定义反映了其对海洋污染的理解。该法把海洋环境污染损害定义为，直接或者间接地把物质或能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动，损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。

海洋污染具有污染源多、扩散面广、停留时间长和治理难度大等主要特点。海洋污染物主要有三种来源。首先是陆地型污染源，是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋污染的场所、设施等，包括由工厂直接入海的排污管道、混合入海排油管道、入海河流、沿海油田以及港口等; 其次是海上型污染源，主要指船舶或海上设施、海洋倾废等; 最后是大气型污染源，主要通过大气降水或大气沉降使污染物进入海洋。海洋污染物从形态上可分为废水、废渣和废气。依污染物的性质，海洋污染可分为石油及其产品污染; 金属和酸、碱污染; 农药污染; 放射性物质污染; 有机废液和生活污水污染; 热污染和固体废物污染。

作为承受人类排放污染物的最终载体，海洋所承受的压力越来越大。据联合国环境保护规划署《全球环境展望4》考察，海岸和海洋环境的退化从整体来看，不仅在继续，而且在不断加强。我国是海洋大国，在海洋资源开发过程中，出于经济需求或产业部门的利益需求，人们对海洋资源重开发、轻保护、开采过度，有的地区将海洋当作废水和废物的处置场所，导致近海水质恶化、生态环境受损。有些污染物不能被降解，他们在海洋中长期积累，经生物浓缩和食物链的传递，富集于鱼类、贝类等海洋生物的体内，不仅直接危害海洋生物的健康和繁殖能力，还由于人类对这些海洋生物的捕食而最终威胁到人类的健康。20世纪50年代的日本的水俣病，直接原因就是人类长期食用在该湾捕获的已经受到污染的鱼、贝，摄入了过量的汞。

我国海洋环境保护立法源于20世纪70年代。针对入海河口、海区、港湾、内海和沿岸海域的局部区域环境污染，国务院在1974年就批准制定了《防止沿海水域污染暂行规定》，在有关单位内部试行。1979年，《环境保护法(试行)》第11条要求保护江、河、湖、海、水库等水域，维持水质良好状态，1982年4月国家发布了《海水水质标准》，以防止和控制海水水质污染。20世纪70年代后期，我国参加了《联合国海洋法公约》的起草谈判工作，鉴于国家保护海洋环境和确立防止、减少和控制海洋环境污染的法律措施是《联合国海洋法公约》生效后的重要内容和缔约国必须履行的国内法义务，我国于1982年8月参照公约草案的规定制定了第一部综合性海洋环境保护的法律《中华人民共和国海洋环境保护法》，1999年对其进行了修订。

《海洋环境保护法》适用于中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域; 适用于在中华人民共和国管辖海域内从事航行、勘探、开发、生产、旅游、科学研究及其他活动，或者在沿海陆域内从事影响海洋环境活动的任何单位和个人; 在中华人民共和国管辖海域以外，造成中华人民共和国管辖海域污染的，也适用该法。《海洋环境保护法》将海洋环境作为一个整体，对防治陆源污染物对海洋环境的污染损害、防治海岸工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治海洋工程建设项目对海洋环境的污染损害、防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害、防治船舶及有关作业活动对海洋环境的污染损害五个方面作了规定。修改后的《海洋环境保护法》增设“海洋生态保护”一章，以凸显对海洋生态的法律保护。

国务院制定了一系列条例防治海洋环境污染，主要有: 《防止船舶污染海域管理条例》(1983年)[1]、《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》(1983年)、《海洋倾废管理条例》(1985年)、《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》(1990年)、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》(1990年)、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》(2006年)、《防治船舶污染海洋环境管理条例》(2009年)。

(二) 海洋污染防治的监督管理体制

国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，有权对其他有关部门的海洋环境保护工作予以指导，协调各部门在海洋环境保护工作中的行动，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作。

国家海洋行政主管部门作为海洋的专业管理部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，海上巡航监视及对海洋环境污染事故的调查处理，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作。海洋行政主管部门具有管理海洋环境的专业技术优势和一定的海上执法力量，赋予其海洋环境监督管理权，有利于维护国家海洋整体利益。

国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理; 对在中华人民共和国管辖海域航行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故给渔业造成损害的，应当协助渔业行政主管部门参与调查处理。

国家渔业行政主管部门在海洋环境保护方面主要有三项职责。一是负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理。渔业船舶是指从事渔业生产的船舶，以及属于水产系统专门为渔业生产、科研、管理服务的船舶。二是负责保护渔业水域生态环境工作。渔业水域是指鱼虾类的产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道和鱼虾贝藻类的养殖场。三是调查处理渔业污染事故。渔业污染事故是指由于单位或者个人将某种物质和能量引入海域，损坏渔业水域使用功能，影响渔业水域内的鱼虾贝藻类等海洋生物繁殖、生长或者造成该生物大量死亡，以及造成该生物有毒、有害物质积累、质量下降等，对渔业资源和渔业生产造成损害的事件。

军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。军事船舶大多用于军事目的，涉及军事秘密，由军队负责管理。对于军事船舶污染海洋环境的监督管理和其造成的污染事故的调查处理，只能由军队环境保护部门负责，这样规定也有利于军队承担起保护海洋环境的责任。

沿海县级以上地方人民政府海洋环境监督管理部门的设立及其海洋环境监督管理的职责，由沿海省、自治区、直辖市人民政府确定，但并不得与海洋环境保护法或国务院的有关规定相抵触。

海洋环境保护工作是一个由有关部门各司其职、分工协作、紧密配合的监督管理体制。各部门可以通过海上联合执法、建立海洋环境保护区域合作组织等方式进行合作。《海洋环境保护法》规定，行使海洋环境监督管理权的部门可以在海上实行联合执法，毗邻重点海域的有关沿海省、自治区、直辖市人民政府及行使海洋环境监督管理权的部门，可以建立海洋环境保护区域合作组织，负责实施重点海域区域性海洋环境保护规划、海洋环境污染的防治和海洋生态保护工作。

(三) 海洋污染防治法的基本制度

1. 海洋功能区划和海洋环境保护规划制度

海洋功能区划，是指为了合理使用海域和科学开发海洋资源，依照海洋的自然属性和社会属性以及资源和环境的特定条件所做的主导功能和使用范围的划分，是一种重要的环境功能区划。海洋功能区划的范围包括我国享有主权和管辖权的全部海域、岛屿和必要依托的陆域。它是结合海洋开发利用现状和社会经济发展需要，划分出具有特定主导功能，适应不同开发方式，并能取得最佳综合效益区域的一项基础性工作，是海洋环境管理的基础。

国家海洋行政主管部门会同国务院有关部门和沿海省级人民政府拟订全国海洋功能区划，报国务院批准。沿海地方各级人民政府必须严格遵守海洋功能区划的规定，科学合理的使用海域，不得违反海洋功能区划的规定，乱占、滥用海域。2012年4月25日，国家海洋局公布了国务院批准的《全国海洋功能区划 (2011—2020年)》。区划提出了“规划用海、集约用海、生态用海、科技用海、依法用海”这五个用海的指导思想，将我国全部管辖海域划分为农渔业、港口航运、工业与城镇用海、矿产与能源、旅游休闲娱乐、海洋保护、特殊利用、保留等八类海洋功能区，对我国管辖海域未来十年的开发利用和环境保护作出全面部署和具体安排。

国务院根据海洋功能区划制定全国海洋环境保护规划和重点海域区域性海洋环境保护规划。海洋环境保护规划是海洋功能区划的基础，即需要根据不同海域的功能来确定海洋环境保护的整体规划。海洋环境保护规划是海洋环境保护工作的基础和行动方案，制定海洋环境保护规划，有利于海洋环境保护工作有计划、有目的地进行。海洋环境保护规划主要包括: 海洋环境保护目标、具体目标方案、海洋环境保护的主要任务、对各部门和沿海各地区的要求、海洋环境保护主要措施、海洋环境保护投资等内容。

2. 重点海域污染物总量控制制度

《海洋环境保护法》第3条规定，国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排放总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。重点海域是指国家重点保护的海域和已受到严重污染的海域，由《全国海洋功能区划》划定。受控的主要污染物种类是对海域环境质量恶化起主要作用的污染物。有些地方法规如《山东省海洋环境保护条例》、《福建省海域使用管理条例》也规定了较为详细的重点海域污染物总量控制制度。

总量控制的核心要求是削减受控的主要污染物的排放总量，采用下达控制指标 (即总量削减指标) 并附以时限要求的强制实施形式。向海域排放陆源污染物，必须严格执行国家和地方规定的标准和有关规定。在实行总量控制的重点海域，水污染物排放标准的制定除将国家和地方海洋环境质量标准作为重要依据之一外，还应将主要污染物排海总量控制指标作为重要依据。以往陆源水污染物排放标准忽视了海域的纳污能力和区域环境中海域环境的综合要求，出现陆域水污染物排放标准与海域污染物控制脱节的现象。为此，《海洋环境保护法》第10条对陆源水污染物排放标准，作出了专门的规定。

对超过污染物排放标准的，或在规定的期限内未完成污染物排放削减任务的，或造成海洋环境严重污染损害的，应当限期治理。

目前广东、山东、福建、浙江等地均已开展了重点海域污染物总量控制计划。但现行重点海域总量控制法律制度还不完善，在数量和质量方面都存在着较多问题，如法律规则可操作性不强; 监管机构不明确; 缺乏相关配套管理制度等，这些无疑给当前重点海域防污工作开展带来了困难，需要在立法上逐步完善。

3. 海上污染事故报告处理及应急制度

沿海县级以上地方人民政府在本行政区域近岸海域的环境受到严重污染时，必须采取有效措施，消除或者减轻危害。国家根据防止海洋环境污染的需要，制定国家重大海上污染事故应急计划。国家海洋行政主管部门负责制定全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。国家海事行政主管部门负责制定全国船舶重大海上溢油污染事故应急计划，报国务院环境保护行政主管部门备案。沿海可能发生重大海洋环境污染事故的单位，应当依照国家的规定，制定污染事故应急计划，并向当地环境保护行政主管部门、海洋行政主管部门备案。

海洋环境监督管理部门在海上联合执法过程中发现海上污染事故时，应当予以制止并调查取证，必要时有权采取有效措施，防止污染事态的扩大，并报告有关主管部门处理。

所有船舶均有监视海上污染的义务，在发现海上污染事故时，必须立即向就近的有海洋环境监督管理权的部门报告。民用航空器发现海上排污或者污染事件，必须及时向就近的民用航空空中交通管制单位报告。接到报告的单位，应当立即向相关海洋环境监督管理部门通报。

因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向有海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。

4. 船舶油污保险和损害赔偿基金制度

我国是航运大国，也是石油进口大国。近年来，海上石油运输量逐渐增加。大部分进口石油通过海上船舶承运，石油运量的增加和油轮尺度的增大，使船舶发生溢油污染事故风险不断增加，污染处置能力和损害赔偿能力则与石油运输量的增长不相适应。

由于船舶污染事故的损害赔偿数额往往超出船舶责任限制的额度。为了更好地保护污染事故受害人和鼓励航运业的正常发展，国际上一般设立油污保险和船舶油污损害基金，在船舶责任限额不足以补偿受害人时，补偿船舶污染损失。

我国《海洋环境保护法》第66条规定，国家完善并实施船舶油污损害民事赔偿责任制度; 按照船舶油污损害赔偿责任由船东和货主共同承担风险的原则，建立船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度。实施船舶油污保险、油污损害赔偿基金制度的具体办法由国务院规定。

《防治船舶污染海洋环境管理条例》按照《海洋环境保护法》的相关规定，参照相关国际条约，[2]进一步明确了我国的船舶污染事故损害赔偿机制制度框架和原则要求，采用船舶所有人投保船舶油污损害保险和石油货主摊款设立船舶油污损害赔偿基金的方式，解决船舶油污引起的环境污染及损害赔偿问题，推动了船舶油污损害赔偿机制的建立。

由于《防治船舶污染海洋环境管理条例》对油污保险制度的规定相对比较原则，需要通过制定相应的配套规章，对其予以细化和明确。2010年8月19日，交通运输部发布了《船舶油污损害民事责任保险实施办法》，自2010年10月1日起施行。该实施办法对船舶油污损害民事责任保险制度作了详细规定。交通运输部制定的另一部关于船舶油污损害赔偿基金的规定《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》正在征求意见。

依据《船舶油污损害民事责任保险实施办法》，在我国管辖海域内航行的以下三类船舶应当参加强制保险: 一是一千总吨以上载运非油类物质的船舶;二是所有载运非持久性油类物质的船舶; 三是所有载运散装持久性油类物质的船舶。国家海事主管机构是油污保险制度的主管机关。从事中国籍船舶油污损害民事责任险保险机构，无论是商业性保险机构还是互助性保险机构，无论是境外的还是境内的，均应满足相关登记注册、人员、财务状况、赔付能力、服务信誉等要求，并向国家海事管理机构提交相关材料，经国家海事管理机构核实确认后向社会公布。实施办法还对保险额度、保险证书等作了规定。

(四) 海洋污染防治法的主要领域

1. 防治陆源污染

陆源污染是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的现象。《2011年联合国环境规划署年鉴》[3]特别关注塑料对海洋的影响，研究发现，塑料碎片及其他陆源污染物正严重威胁着海洋生态环境。《海洋环境保护法》第四章和《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》明确了排污口的选择程序、禁止和限制排放的污染物的类别等，有助于防治陆源污染。(www.daowen.com)

入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门征求海洋、海事、渔业行政主管部门和军队环境保护部门的意见之后批准。

禁止向海域排放油类、酸液、碱液、剧毒废液和高、中水平放射性废水。严格限制向海域排放低水平放射性废水; 确需排放的，必须严格执行国家辐射防护规定。严格控制向海域排放含有不易降解的有机物和重金属的废水以及含病原体的医疗污水、生活污水和工业废水等。沿海农田、林场施用化学农药，必须执行国家农药安全使用的规定和标准。沿海农田、林场应当合理使用化肥和植物生长调节剂。

禁止经中华人民共和国内水、领海转移危险废物。经中华人民共和国管辖的其他海域转移危险废物的，必须事先取得国务院环境保护行政主管部门的书面同意。

国家还应采取必要措施，防止、减少和控制来自大气层或者通过大气层造成的海洋环境污染损害。

2. 防治海岸工程污染

海岸工程建设项目，是指位于海岸或者与海岸连接，工程主体位于海岸线向陆一侧，对海洋环境产生影响的新建、改建、扩建工程项目。如港口、码头、航道、造船厂、修船厂等。

为加强海岸工程建设项目的环境保护管理，严格控制新的污染，保护和改善海洋环境，国务院制定了《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。

建设海岸工程建设项目必须进行环境影响评价，遵循三同时制度。新建、改建、扩建海岸工程建设项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定，并把防治污染所需资金纳入建设项目投资计划。在依法划定的海洋自然保护区、海滨风景名胜区、重要渔业水域及其他需要特别保护的区域，不得从事污染环境、破坏景观的海岸工程项目建设或者其他活动。

禁止在沿海陆域内新建不具备有效治理措施的化学制浆造纸、化工、印染等严重污染海洋环境的工业生产项目。严格限制在海岸采挖砂石。必须采取有效措施，保护国家和地方重点保护的野生动植物及其生存环境。

3. 防治海洋工程污染

海洋工程，是指以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，并且工程主体位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程，包括围填海工程、海洋矿产资源勘探工程、大型海水养殖场等。

为了防治和减轻海洋工程污染损害海洋环境，维护海洋生态平衡，保护海洋资源，国务院制定了《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》。

海洋工程建设项目必须符合海洋功能区划、海洋环境保护规划和国家有关环境保护标准。在可行性研究阶段，应当进行环境影响评价。海洋工程建设项目需要爆破作业时，必须采取有效措施，保护海洋资源。海洋工程建设项目，不得使用含超标准放射性物质或者易溢出有毒有害物质的材料。

4. 防治倾倒废弃物污染

为实施《海洋环境保护法》，严格控制向海洋倾倒废弃物，防止对海洋环境的污染损害，保护海洋资源，促进海洋事业的发展，国务院制定了《海洋倾废管理条例》。

倾倒是指利用船舶、航空器、平台及其他载运工具，向海洋处置废弃物和其他物质; 向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物，以及向海洋处置由于海底矿物资源的勘探开发及与勘探开发相关的海上加工的废弃物和其他物质。不包括船舶、航空器及其他载运工具和设施正常操作产生的废弃物的排放。

国家海洋行政主管部门按照科学、合理、经济、安全的原则划定海洋倾倒区，经国务院环境保护行政主管部门提出审核意见后，报国务院批准。国家海洋行政主管部门根据废弃物的毒性、有毒物质含量和对海洋环境影响程度，制定海洋倾倒废弃物评价程序和标准。需要倾倒废弃物的单位，必须向国家海洋行政主管部门提出书面申请，经国家海洋行政主管部门审查批准，发给许可证后，方可倾倒。

国家海洋行政主管部门监督管理倾倒区的使用，组织倾倒区的环境监测。获准倾倒废弃物的单位，必须按照许可证注明的期限及条件，到指定的区域进行倾倒。废弃物装载之后，批准部门应当予以核实。获准倾倒废弃物的单位，应当在倾倒后向批准部门作出书面报告。

5. 防治船舶及有关作业活动污染

为了防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，国务院制定了《防治船舶污染海洋环境管理条例》。

防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境，实行预防为主、防治结合的原则。

任何船舶及相关作业不得违反法律规定向海洋排放污染物、废弃物和压载水、船舶垃圾及其他有害物质。从事船舶污染物、废弃物、船舶垃圾接收、船舶清舱、洗舱作业活动的，必须具备相应的接收处理能力。

船舶必须按照有关规定持有防止海洋环境污染的证书与文书，必须配置相应的防污设备和器材，应防止因碰撞、触礁、搁浅、火灾或者爆炸等引起的海难事故，造成海洋环境的污染。

二、案例分析

【案例】

渤海溢油事故[4]

美国康菲公司与中海油合作开发的蓬莱19-3油田于2011年6月发生溢油事故，康菲公司被指责处理渤海漏油事故不力。事故发生后，环渤海海岸均发现油污，河北山东沿海地区养殖户的产品出现大面积死亡。12月，百名养殖户起诉康菲公司。截至2012年4月，康菲公司和中海油总计支付16.83亿元用以赔偿本次溢油事故对海洋生态造成的损失和承担保护渤海环境的社会责任。

【问题聚焦】

康菲公司和中海油承担赔偿责任的依据是什么?

【法律剖析】

这是一起由海上石油开发工程引起的海洋环境污染。《海洋环境保护法》第90条规定: “造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失; 完全由于第三者的故意或者过失，造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

根据《环境保护法》第29、31、41条的规定，美国康菲公司与中海油应当采取措施治理污染，及时通报可能受到污染危害的单位和居民，并向当地环境保护行政主管部门和有关部门报告，接受调查处理，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理; 当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。因此，环渤海海岸渔民如果能证明其利益受到损害，也可以要求康菲公司与中海油进行民事赔偿。

《海洋环境保护法》第73、74、76、85条是行政机关进行行政处罚的依据。

三、深度拓展思考题

1. 《海洋环境保护法》在处理海上石油污染方面存在哪些不足，如何完善?

2. 《国际海洋法公约》对于保护海洋环境有什么重要意义?

3. 简述与海上污染事故相关的报告制度及应急制度。

[1] 已被《防治船舶污染海洋环境管理条例》(2009年) 废止。

[2] 如国际海事组织制定的《国际油污损害民事责任公约》、《国际燃油污染损害民事责任公约》等。

[3] 联合国环境规划署: 《2011年联合国环境规划署年鉴》，2012/8/30。

[4] 资料来源: 《蓬莱19-3油田溢油事故海洋生态损害索赔取得重大进展》，人民网， http://politics.people.com.cn/GB/1026/17768187.html，发布于2012年4月27日，2012年8月30日访问。