一、知识点精解

(一) 水污染防治法概述

水是地球环境的基本要素之一，是维持人类社会发展的物质基础和主要能源之一。我国的人均水资源少，水资源时空分布不均。随着人口增长，工业化、城市化步伐加快，用水量急剧增加，污水排放量也随之增加，大大超过了水体的自净能力。水环境污染已成为全球主要的淡水资源问题。

水污染，是指水体因某些物质的介入，其化学、物理、生物或者放射性等方面特性发生变化，造成水质恶化，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境的现象。水体包括所有江河、运河、湖泊、渠道、水库等的地表水和地下水，以及水中的悬浮物、底泥和水生生物等。水污染物，是指由人们直接或者间接向水体排放的，能导致水体污染的物质。它包括一般污染物和有毒污染物两种，有毒污染物是指那些为生物摄入体内后能导致该生物或其后代行为反常、遗传变异或者死亡的污染物。

水污染按照污染物来源可分为点源污染和面源污染。点源污染是指有固定排放点的污染，如工业废水、城市生活污水污染等。面源污染是指污染物从非特定的地点汇入水体，引起污染的现象，坡面径流带来的污染物和农田灌溉水是水体污染的重要来源，此外还有因地质的溶解以及降水对大气的淋洗所导致的水体污染。依据受污染的水体不同，水污染可分为地表水污染和地下水污染、内陆水污染和海洋水污染。依照造成水污染的污染物质和能量的性质不同，水污染可分为病原体污染、悬浮物及沉积物污染、需氧物质污染、植物营养物质污染、石油污染、酸碱盐污染、有毒化学物质污染、放射性污染、热污染等九类。

我国地表水污染较重。七大水系总体为轻度污染，湖泊富营养化问题突出。地下水的质量状况不容乐观。[1]水污染结构也在发生变化。过去水污染物中工业污染物排放总量占多数，生活污水是次要的，2000年以来，废水的排放总量中，生活污水比重有所增加。水污染不仅危害人体健康，影响渔业和工农业生产，还会影响航运、旅游业发展，妨碍人们娱乐休养和体育活动。

我国在《环境保护法》颁布之前就进行了大量的水污染防治立法工作。国务院环境保护领导小组成立之后，于1975年发出了《关于淮河污染情况和治理意见的报告》。并颁布了一些有关水环境保护的标准，如1976年《生活饮用水卫生标准 (试行)》，1979年《渔业水质标准 (试行)》，《农田灌溉水质标准 (试行)》等。在水污染物排放标准方面，1973年颁布了《工业三废排放试行标准》。

《环境保护法 (试行)》规定了水污染防治的基本原则和基本制度，这些规定是其后颁布的水污染防治法规的立法依据。1984年通过《水污染防治法》(分别于1996年、2008年修订)，该法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治，海洋污染防治适用《中华人民共和国海洋环境保护法》。2000年3月，国务院制定了《水污染防治法实施细则》，对水污染防治问题作了详细规定。

(二) 水污染防治的监督管理体制

我国水污染防治实行统一管理与分部门管理相结合的监督管理体制。具体地讲，各级人民政府的环境保护部门是对水污染防治实施统一监督管理的机关; 交通主管部门的海事管理机构对船舶污染水域的防治实施监督管理; 县级以上人民政府水行政、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门以及重要江河、湖泊的流域水资源保护机构，在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理。在法律规定的统管部门对分管部门进行监督管理的职权范围外，统一管理部门不能对法定应由分管部门负责的职权进行干涉，否则便构成越权。

对水污染防治实施统一监督管理的机关是各级人民政府的环境保护部门。环境保护部门对水污染防治实施统一监督管理，主要包括: 贯彻并监督执行国家水污染防治的法律、法规和政策; 编制所辖区域内的水污染防治规划; 依照法律规定的权限颁发水环境保护标准; 组织、开展水污染防治的科学研究，推广先进的水污染防治技术工艺; 组织水环境监测和实施法律规定的其他监督管理职责。

考虑到船舶污染属于流动污染源，与陆地企业等固定污染源对水的污染有很大不同，交通主管部门的海事管理机构的职责又是负责对船舶的日常监督管理，因此水污染防治法规定，各级交通主管部门海事管理机构是对船舶污染实施监督管理的机关。其对船舶污染实施监督管理主要包括: 航行船舶的防污设备、防污文书或者记录是否符合要求; 监督检查港口、码头的废物接收与处理设施是否符合要求; 审批在港区进行的有可能污染港区水域的作业; 负责船舶污染事故的调查处理，并可强制打捞或强制拖航造成或可能造成船舶污染事故的船舶。

所谓“在各自的职责范围内”是指水利管理部门要结合水资源保护、水利建设、水土保持的职责，协同环境保护部门对地表水体的污染防治实施监督管理; 国土资源部门要结合地质勘探、矿产资源开发的管理职责，协同环境保护部门对地下水体的污染防治实施监督管理; 卫生行政部门要结合卫生保健、卫生防疫的管理职责，协同环境保护部门对饮用水源、医院废水污染防治实施监督管理; 重要江河、湖泊的流域水资源保护机构要结合江河整治工作和对有关方面的协调职责，协同环境保护部门对跨地区的江河水污染防治实施监督管理。

水污染防治的监督管理机构设置方面则存在一些不足。首先，多部门参与水污染防治，防治机构职能交叉，国家与地方条块分割，各有关管理部门各自为政，可能降低治理效率。其次，一个流域就是一个生态单元，流域上下游、干支流、左右岸之间因水的流动而紧密相连、不可分割。按行政区域的管理模式人为地阻断了流域水污染防治的统一性和完整性，直接影响了防治的实施效果。《水污染防治法》虽然规定防治水污染应当按流域或者按区域进行统一规划，但未明确流域水管理机构的职责与权限。《中华人民共和国水法》第12条规定，“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。国务院水行政主管部门在国家确定的重要江河、湖泊设立的流域管理机构，在所管辖的范围内行使法律、行政法规规定的和国务院水行政主管部门授予的水资源管理和监督职责。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”该规定确立了流域管理与区域管理相结合的监督管理体制，但这与《水污染防治法》确立的监督管理体制相冲突。将来应当修改立法，消除法律上的冲突。

(三) 水污染防治法的基本制度

1. 重点污染物排放的总量控制制度

我国过去长期实施的浓度控制已经不适应防治水污染的需要，因为它没有将污染物的控制和削减与当地水环境目标相联系，虽然各企业排放的污水达到规定的排放标准，但是水体中的污染物总量仍可能超过区域的允许限值，从而使水体继续恶化。实行总量控制，可通过削减各排污单位的排放量而使区域总体水环境质量目标得以实现，从而改善水质。因此，国家决定对重点污染物排放进行总量控制。重点污染物排放的总量控制制度，是指在特定的时期内，综合经济、技术、社会等条件，采取通过向排污源分配水污染物排放量的形式，将一定空间范围内的水污染物的数量控制在水环境容许限度内而实行的污染控制方式及其管理规范的总称。总量控制的对象是重点污染物，它是造成某一水体污染的主要污染物。因各地的排污情况不同，重点污染物的控制也有所不同。

重点污染物排放量核定制度与该项制度相配套，它是指省级人民政府为实现区域水污染物控制的目标，而将总量控制指标分配到工业污染源的法律规定。省、自治区、直辖市人民政府应当按照国务院的规定削减和控制本行政区域的重点水污染物排放总量，并将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到市、县人民政府。市、县人民政府根据本行政区域重点水污染物排放总量控制指标的要求，将重点水污染物排放总量控制指标分解落实到排污单位。具体办法和实施步骤由国务院规定。省、自治区、直辖市人民政府可以根据本行政区域水环境质量状况和水污染防治工作的需要，确定本行政区域实施总量削减和控制的重点水污染物。

根据《水法》、《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》等规定，国家建立水功能区限制纳污制度。确立水功能区限制纳污红线，从严核定水域纳污容量，严格控制入河湖排污总量。各级政府要把限制排污总量作为水污染防治和污染减排工作的重要依据，明确责任，落实措施。对排污量已超出水功能区限制排污总量的地区，限制审批新增取水和入河排污口。

对超过重点水污染物排放总量控制指标的地区，有关人民政府环境保护主管部门应当暂停审批新增重点水污染物排放总量的建设项目的环境影响评价文件。为督促重点水污染物排放总量控制指标的完成，国务院环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的省、自治区、直辖市予以公布。省、自治区、直辖市人民政府环境保护主管部门对未按照要求完成重点水污染物排放总量控制指标的市、县予以公布。县级以上人民政府环境保护主管部门对违反法律规定、严重污染水环境的企业予以公布。

2. 跨区水污染纠纷行政处理制度

水事纠纷从当事各方关系上来说，可分为两大类: 一类是不同行政区域之间发生的水事纠纷，其性质属于行政争端; 另一类是单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，这类纠纷属于民事纠纷。

《水法》第56条规定“不同行政区域之间发生水事纠纷的，应当协商处理; 协商不成的，由上一级人民政府裁决，有关各方必须遵照执行”。不同行政区域间的水事纠纷，往往涉及水资源的调配、江河的治理、水利规划和水利建设等，有的需要巨额的资金投入，所有这些都需要人民政府和相关主管部门按照统筹兼顾、综合利用的原则处理。跨行政区域水污染纠纷是这类水事纠纷中的一种，是指发生在两个或两个以上的行政区域之间的因水污染而产生的纠纷和矛盾。跨行政区水污染纠纷的原因复杂多样，许多纠纷是由于各行政区地方政府在有关经济与社会发展计划之间的不协调所导致。因此，《水污染防治法》第28条规定，跨行政区域的水污染纠纷，由有关地方人民政府协商解决，或者由其共同的上级人民政府协调解决。

所谓协商，就是指不同行政区域之间的当事双方在发生水事纠纷后，双方在自愿的基础上，本着团结协作、互谅互让的精神，依照有关法律、行政法规的规定，直接进行磋商，自行解决纠纷。如果双方达成一致意见则协商成功。如果协商不成或者协商达成了协议而一方又反悔，不履行协议，另一方可依照本条的规定提请上一级人民政府处理。

(四) 水污染防治法的主要领域

水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。

1. 工业水污染防治

国务院有关部门和县级以上地方人民政府应当合理规划工业布局，要求造成水污染的企业进行技术改造，采取综合防治措施，提高水的重复利用率，减少废水和污染物排放量。

国家对严重污染水环境的落后工艺和设备实行淘汰制度。禁止新建不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染等严重污染水环境的生产项目。违反法律规定建设的，由所在地的市、县人民政府责令关闭。

国家鼓励企业采用原材料利用效率高、污染物排放量少的清洁工艺，以减少水污染物的产生。

2. 城镇水污染防治

城市污水具有排放量大、排放地点集中、污染物种类复杂等特点，如分散处理，经济上不仅不合理且处理效果差。因此世界各国对城市污水都采用集中处理的办法。我国城市污水处理设施的建设比较缓慢，大量污水未经处理而直接排入江河、湖泊。因此建立对城市污水进行集中处理的法律制度，使有关城市污水处理厂的建设、运行管理及污水处理收费纳入法制化轨道，是十分必要的。

依照《水污染防治法》的规定，县级以上地方人民政府统筹安排建设城镇污水集中处理设施及配套管网，提高本行政区域城镇污水的收集率和处理率。

国务院建设主管部门应当组织编制全国城镇污水处理设施建设规划。县级以上地方人民政府建设主管部门应当按照城镇污水处理设施建设规划，组织建设城镇污水集中处理设施及配套管网，并加强对城镇污水集中处理设施运营的监督管理。(www.daowen.com)

城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者收取污水处理费用，保证污水集中处理设施的正常运行。向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的，不再缴纳排污费。收取的污水处理费用应当用于城镇污水集中处理设施的建设和运行，不得挪作他用。由国务院具体规定城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的办法。

向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。城镇污水集中处理设施的出水水质达到国家或者地方规定的水污染物排放标准的，可以按照国家有关规定免缴排污费。城镇污水集中处理设施的运营单位，应当对城镇污水集中处理设施的出水水质负责。环境保护主管部门应当对城镇污水集中处理设施的出水水质和水量进行监督检查。

此外，建设生活垃圾填埋场，应当采取防渗漏等措施，防止造成水污染。

3. 农业和农村水污染防治

农村环境问题逐渐引起了人们的关注，水环境质量下降是亟待解决的环境问题之一。农村缺少污水处理设施，大量污水未经有效处理直接排到河水中。农业生产集约化造成的化肥、农药、地膜污染和畜禽粪便污染，以及由工业和城乡生活造成的外缘污染也是主要的污染源。这些都直接威胁着广大村民的生存环境与身体健康。因此，法律对防治农村水环境污染作出了规定。

县级以上地方人民政府农业主管部门和其他有关部门，应当采取措施，指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药，控制化肥和农药的过量使用，防止造成水污染。使用农药，应当符合国家有关农药安全使用的规定和标准。运输、存贮农药和处置过期失效农药，应当加强管理，防止造成水污染。

国家支持畜禽养殖场、养殖小区建设畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施。畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。从事水产养殖应当保护水域生态环境，科学确定养殖密度，合理投饵和使用药物，防止污染水环境。

向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。利用工业废水和城镇污水进行灌溉，应当防止污染土壤、地下水和农产品。

4. 船舶水污染防治

《水污染防治法》第四章第五节对防治内河船舶对水环境的污染作了规定。

为了减少和降低内河船舶作业活动对内河水域的污染，法律明确规定了船舶应当采取的防污措施，规定船舶应当配制相应的防污设备和器材，持有合法有效的防治水域环境污染的证书与文书; 进行涉及污染物排放作业时，要严格遵守操作规程并如实记载。

为加强对船舶污染物、废弃物处理单位的管理，法律规定，港口、码头、装卸站和船舶修造厂应当备有足够的船舶污染物、废弃物的接收设施。从事船舶污染物、废弃物接收作业，或者从事装载油类、污染危害性货物船舱清洗作业的单位，应当具备与其运营规模相适应的接收处理能力。

为加强对船舶作业的污染监控，《水污染防治法》规定，船舶进行残油、含油污水、污染危害性货物残留物的接收作业，或者进行装载油类、污染危害性货物船舱的清洗作业; 船舶进行散装液体污染危害性货物的过驳作业以及进行船舶水上拆解、打捞或者其他水上、水下船舶施工作业的，应当报作业地海事管理机构批准。在渔港水域进行渔业船舶水上拆解活动的，应当报作业地渔业主管部门批准。

二、案例分析

【案例】

紫金矿业水污染案[2]

2010年7月3日，紫金矿业位于福建上杭县的紫金山金铜矿铜矿湿法厂发生污水渗漏事故，9100立方米废水外渗引发福建汀江流域污染，造成沿江上杭、永定鱼类大面积死亡和水质污染。环保部等组成的联合调查组初步认定，此次事件是一起由于企业污水池防渗膜破裂导致污水大量渗漏后，通过人为设置的非法通道溢流至汀江而引发的重大突发环境事件。9月30日福建省环境保护厅下发行政处罚决定书，明确了罚款金额(人民币956.3130万元)，责令紫金矿业采取治理措施，消除污染，直至治理完成。上杭县县长邱河清等相关责任人被停职或撤职，三人被刑事拘留。

【问题聚焦】

1. 环境行政处罚的依据是什么?

2. 如何通过诉讼方式弥补水污染对水质造成的破坏?

【法律剖析】

1. 这是一起严重的水污染事件，应当适用《环境保护法》、《水污染防治法》及其实施细则等规定。

环境保护部门负责水污染的防治，相关部门分工协作。《水污染防治法》第74条规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额2倍以上5倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年; 逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。

2008年修订的《水污染防治法》取消了原来罚款额度不超过100万元的规定，该法第83条规定，对造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接损失的30%计算罚款; 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上1年度从本单位取得的收入50%以下的罚款。

2.2010年6月，最高人民法院发布了《关于为加快经济发展方式转变提供司法保障和服务的若干意见》，明确提出，环保部门可以代表国家向污染者提出损害赔偿诉讼。这实际上从司法程序上为环保部门解除了以往可能存在的诉讼资格不适格的障碍。对于紫金矿业的污染问题，无论是环保部还是福建省环保厅都有权提出公益诉讼。通过诉讼，法院可以责令紫金矿业支付由其污染行为所造成的用于修复环境的所有费用。

三、深度拓展思考题

1. 预防重大水污染事故的法律制度有哪些，如何完善这些制度并使之发挥更大的效用?

2. 我国水污染防治监督管理体制是什么样的，分析其运作过程和可能存在的弊端?

3. 国家采取了哪些措施治理工业污水和城镇生活污水?

4. 《水污染防治法实施细则》和2008年修订后的《水污染防治法》有哪些不一致的规定?

[1] 资料来源: 《2011年中国环境状况公报》，中华人民共和国环境保护部网站， http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/，发布于2012年6月6日，2012年8月30日访问。

[2] 资料来源: 《紫金矿业被罚款 956 万元人民币》，新华网，http://news. xinhuanet.com/finance/2010-10/07/c_12635007.htm，2012年8月30日访问;张奕: 《紫金矿业水污染系人为》，载《新京报》，2010年7月17日。