一、知识点精解

(一) 大气污染防治法概述

大气是指覆盖地球表面的，由多种气体成分组成的自然混合体，其重要成分包括氮、氧、惰性气体、二氧化碳、水蒸气和其他杂质。其中，氮、氧和惰性气体为恒定成分，二氧化碳、水蒸气为可变成分，杂质及其他有害化合物等为不定成分。二氧化碳排放过多，是造成地球温室效应的重要原因，而大气的不定成分是产生大气污染的根源。

大气污染是指人们在生产和生活活动中，向大气排入有毒有害物质和能量，使其物理、化学、生物或者放射性等特性改变，导致大气环境质量下降，进而危害人体健康、生命安全或者产生财产损害的现象。其特点是污染速度快、范围广、持续时间长。进入大气中的污染物质主要有烟尘、粉尘及其他颗粒状物质、硫氧化合物、氮氧化合物、碳氧化合物、碳氢化合物和放射性物质。除少数是自然灾害性造成的外，绝大多数为人类所排放的废弃物。

大气是所有生物赖以生存和发展的基本环境要素。大气污染会对人体健康造成危害，可能导致急性中毒、慢性中毒、致癌等不良反应。大气中的酸性污染物和二氧化硫、二氧化氮等，会腐蚀工业材料、设备和建筑设施，通过渗入土壤及进入水体，引起土壤和水体酸化、有毒成分溶出，从而对动植物和水生生物产生毒害。飘尘增多会给精密仪器、设备的生产、安装调试和使用带来许多不利影响。

我国大气污染的主要类型是煤烟型污染，煤尘和酸雨危害大。汽车尾气在有些地方和煤尘一样危害大。2011年全国城市空气质量总体稳定，但是部分城市污染较重; 酸雨区分布稳定，但是酸雨污染仍然较重。[1]大气污染的范围分为局部性地区性和全球性污染。这种区分是相对的，局部性大气污染会因大气有快速扩散特性而波及整个地区，甚至达到全球，如酸雨污染、温室气体引起的温室效应。大气污染这种特性启示人们，要提高对其危害性的认识，从源头抓起，尽可能减少大气污染物的排放量。

我国大气污染防治立法起步较早。1956年国务院就颁布了《关于防止厂矿企业中矽尘危害的决定》，1962年国家计委和卫生部颁发了《工业企业设计卫生标准 (试行)》，但这只是防止企业内部空气中污染物对职工危害的劳动法规，不属于真正的环保法规。20世纪70年代，大气污染防治以改造锅炉和消烟除尘为主要内容。国家计委、建委、卫生部联合发布了《工业“三废”排放试行标准》，规定了二氧化硫、一氧化碳等十三种有害物质的排放标准。1979年《环境保护法 (试行)》首次对大气污染防治作了原则性规定。1979年9月30日，卫生部、国家建委、国家计委、国家经委和国家劳动总局联合颁布了经过修订的《工业企业设计卫生标准》，这是我国最早颁布的工业区大气环境质量标准和车间空气质量标准。20世纪80年代以来，防治工作的重点转向了改变城市能源结构和煤炭的加工改造方面，特别是大力发展型煤燃烧。国家先后颁布了《关于结合技术改造防止工业污染的几项规定》、《关于防治煤烟型污染技术政策的规定》、《大气环境质量标准》、《锅炉烟尘排放标准》、《汽油车怠速污染物排放标准》等。1987年全国人大常委会制定了《中华人民共和国大气污染防治法》，并先后于1995年、2000年进行了修改。

(二) 大气污染防治的监督管理体制

县级以上人民政府环境保护行政主管部门对大气污染防治实施统一监督管理。各级公安、交通、铁道、渔业管理部门根据各自的职责，对机动车船污染大气实施监督管理。具体来说，公安部门应对车辆污染大气实施监督管理; 交通部门应对航运船舶污染大气实施监督管理; 铁道部门应对铁路机车污染大气实施监督管理; 渔业管理部门应对渔船污染大气实施监督管理。这样可以充分发挥各有关部门的职责，全面和有效地对大气污染防治实施监督管理。

县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。除上述部门以外，还有些部门也对大气污染防治负有监督管理职责，比如，因建设施工造成扬尘污染的，要由县级以上地方人民政府建设行政主管部门进行监督管理和行政处罚。

(三) 大气污染防治法的基本制度

1. 大气污染物排放的总量控制制度

在许多人口和工业集中的地区，即使污染源达标排放，也不能控制大气质量的恶化，因此，推行总量控制势在必行。《大气污染防治法》第15条对大气污染物排放的总量控制制度做出了明确规定。

依该规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。

大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。

有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。向大气排放污染物超过国家和地方规定排放标准的，应当限期治理，并由所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部处1万元以上10万元以下罚款。

2. 大气污染重点城市划定制度

《大气污染防治法》第17条规定，国务院按照城市总体规划、环境保护规划目标和城市大气环境质量状况，划定大气污染防治重点城市。

直辖市、省会城市、沿海开放城市和重点旅游城市应当列为大气污染防治重点城市。未达到大气环境质量标准的大气污染防治重点城市，应当按照国务院或者国务院环境主管机关规定的期限，达到大气环境质量标准。该城市人民政府应当制定限期达标规划，并可以根据国务院的授权或者规定，采取更加严格的措施，按期实现达标规划。

3. 大气污染物监测和预报制度

根据《大气污染防治法》第22～23条规定，国务院环境主管部门建立大气污染监测制度，组织监测网络，制定统一的监测方法。大中城市人民政府环境主管部门应当定期发布大气环境质量状况公报，并逐步开展大气环境质量预报工作。大气环境质量状况公报应当包括城市大气环境污染特征、主要污染物的种类及污染危害程度等内容。

科学的环境空气质量评价和预报工作能更好地为公众提供健康指引，但是长期以来很多地方存在公众主观感观与监测评价结果不完全一致的现象，其主要原因是监测标准较低。为了解决这个问题，2012年修订的《环境空气质量标准》(GB3095—2012)[2]增设了细颗粒物 (PM2.5) 浓度限值和臭氧八小时平均浓度限值规定。

(四) 大气污染防治法的主要领域

1. 防治燃煤污染

我国能源主要依赖燃煤，防治燃煤产生的烟尘和二氧化硫为防治大气污染的主要内容。《大气污染防治法》第三章规定了燃煤污染的防治。

依《大气污染防治法》的规定，国家推行煤炭洗选加工，降低煤的硫份和灰份，限制高硫份、高灰份煤炭的开采。国务院有关部门和地方各级人民政府应当采取措施，改进城市能源结构，推广清洁能源的生产和使用。大气污染防治重点城市人民政府可以在本辖区内划定禁止销售、使用国务院环境保护行政主管部门规定的高污染燃料的区域，该区域内的单位和个人应当在当地人民政府规定的期限内停止燃用高污染燃料，改用天然气等清洁能源。

国务院有关主管部门应当根据国家规定的锅炉大气污染物排放标准，在锅炉产品质量标准中规定相应的要求; 达不到规定要求的锅炉，不得制造、销售或者进口。城市建设应当统筹规划，在燃煤供热地区，统一解决热源，发展集中供热。新建、扩建排放二氧化硫的火电厂和其他大中型企业，超过规定的污染物排放标准或者总量控制指标的，必须建设配套脱硫、除尘装置或者采取其他控制二氧化硫排放、除尘的措施。在酸雨控制区和二氧化硫污染控制区内，属于已建企业超过规定的污染物排放标准排放大气污染物的，应当限期治理。

在人口集中地区存放煤炭、煤矸石、煤渣、煤灰、砂石、灰土等物料，必须采取防燃、防尘措施，防止污染大气。

2. 防治机动车船排放污染

氮氧化物成为城市地区主要的大气污染物。根据《环境保护法》第32～33条规定，机动车船向大气排放污染物不得超过规定的排放标准。任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。在用机动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。省、自治区、直辖市人民政府规定对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的，须报经国务院批准。机动车维修单位，应当按照防治大气污染的要求和国家有关技术规范进行维修，使在用机动车达到规定的污染物排放标准。

国家鼓励生产和消费使用清洁能源的机动车船。国家鼓励和支持生产、使用优质燃料油，采取措施减少燃料油中有害物质对大气环境的污染。单位和个人应当按照国务院规定的期限，停止生产、进口、销售含铅汽油。

省、自治区、直辖市人民政府环境保护行政主管部门可以委托已取得公安机关资质认定的承担机动车年检的单位，按照规范对机动车排气污染进行年度检测。交通、渔政等有监督管理权的部门可以委托已取得有关主管部门资质认定的承担机动船舶年检的单位，按照规范对机动船舶排气污染进行年度检测。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门可以在机动车停放地对在用机动车的污染物排放状况进行监督抽测。如年检达不到国家规定排放标准不准继续行驶，强制安装催化净化装置等措施。

3. 防治废气、粉尘和恶臭污染

《大气污染防治法》第五章规定了废气、粉尘和恶臭污染的防治。

(1) 工业废气的处置(www.daowen.com)

工业生产中产生的可燃性气体应当回收利用，不具备回收利用条件而向大气排放的，应当进行防治污染处理。

炼制石油、生产合成氨、煤气和燃煤焦化、有色金属冶炼过程中排放含有硫化物气体的，应当配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施。

向大气排放含放射性物质的气体和气溶胶，必须符合国家有关放射性防护的规定，不得超过规定的排放标准。

(2) 粉尘污染的控制

向大气排放粉尘的排污单位，必须采取除尘措施。严格限制向大气排放含有毒物质的废气和粉尘; 确需排放的，必须经过净化处理，不得超过规定的排放标准。运输、装卸、贮存能够散发有毒有害气体或者粉尘物质的，必须采取密闭措施或者其他防护措施。

城市人民政府应当采取绿化责任制、加强建设施工管理、扩大地面铺装面积、控制渣土堆放和清洁运输等措施，提高人均占有绿地面积，减少市区裸露地面和地面尘土，防治城市扬尘污染。在城市市区进行建设施工或者从事其他产生扬尘污染活动的单位，必须按照当地环境保护的规定，采取防治扬尘污染的措施。国务院有关行政主管部门应当将城市扬尘污染的控制状况作为城市环境综合整治考核的依据之一。

(3) 烟尘和恶臭气体的控制

向大气排放恶臭气体的排污单位，必须采取措施防止周围居民区受到污染。

在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。

城市人民政府还可以根据实际情况，采取其他防治烟尘污染的措施。

(4) 防治油烟污染

城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。原国家环境保护局、国家工商行政管理局发布的《关于加强饮食娱乐服务企业环境管理的通知》[3]对于防治油烟污染作出了规定。

(5) 臭氧层物质控制

国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用，逐步减少消耗臭氧层物质的产量，直至停止消耗臭氧层物质的生产和使用。在国家规定的期限内，生产、进口消耗臭氧层物质的单位必须按照国务院有关行政主管部门核定的配额进行生产、进口。

二、案例分析

【案例】

秸秆燃烧产生大气污染

2012年5月下旬，由于燃烧农作物秸秆的浓烟污染大气环境，成都市一度处于重度污染之列，连续多日居中国空气污染指数城市排行榜首位; 德阳、绵阳也均在轻度污染或中度污染间徘徊。成都市政府曾专门出台了《成都市禁止焚烧农作物秸秆办法》，还派出了大量的官员和乡镇干部到各个乡镇去检查并处罚焚烧秸秆行为，相关部门声称使用了卫星监测和直升机检查等方式，及时发现焚烧行为，但浓烟依旧。[4]

【问题聚焦】

《大气污染防治法》是如何防治农作物秸秆燃烧产生的大气污染的? 为什么《成都市禁止焚烧农作物秸秆办法》没有取得成效?

【法律剖析】

农作物秸秆燃烧产生的烟尘是重要的大气污染源。大气污染具有扩散性，局部地区的烟尘可能会扩散至周边区域。它不仅影响人们的交通出行和日常工作，还会影响人们的身体健康。

《大气污染防治法》第41条规定: “在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，禁止焚烧沥青、油毡、橡胶、塑料、皮革、垃圾以及其他产生有毒有害烟尘和恶臭气体的物质。禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质。除前两款外，城市人民政府还可以根据实际情况，采取防治烟尘污染的其他措施。”根据该条规定，人口集中区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域内，不得焚烧秸秆。依照《大气污染防治法》的规定，很多人民政府对此作了专门规定。如成都市制定了《成都市禁止焚烧农作物秸秆办法》，该办法共20条，包括制度建立、检查监察、责任主体、秸秆利用、表彰授奖等内容。

这些法规在实践中并没能得到很好的落实，导致因焚烧农作物秸秆而产生的污染非常严重。而这些法规没能发挥实效的主要原因有两个。一是政府机关执法能力不强，二是立法理念落后。行政法规对于违法行为处罚较轻，而禁止焚烧秸秆区域焚烧秸秆的农民数量很多，行政执法部门没有能力查处所有违法行为。在部分区域禁止焚烧农作物秸秆虽然可以减少大气污染，但对于农民来说，焚烧是处理秸秆最快的方式，否则耽误耕种。关键的问题在于目前实践中尚没有成熟的技术以环保的方式处理农作物秸秆。推广秸秆的再利用技术，可能会减少焚烧秸秆的数量，从而减少大气污染，这也符合清洁生产的理念。《四川省人民政府关于加强环保重点工作及贯彻国家环境保护“十二五”规划的实施意见》要求“推进秸秆资源化综合利用，禁止露天焚烧秸秆等农作物废弃物”，积极引导资源的合理利用。这是立法理念上的进步，但是仍需要完善和落实相关配套措施。

三、深度拓展思考题

1. 什么是大气污染? 我国是如何防治大气污染的?

2. 论述大气污染物排放的总量控制制度并分析我国关于总量控制制度的实践。

3. 思考为什么要实行大气污染重点城市划定制度，划定重点城市的程序是怎样的?

4. 具体谈谈我国法律对排放工业废气和机动车船污染物有哪些规定?

[1] 资料来源: 《2011年中国环境状况公报》，中华人民共和国环境保护部网站， http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/，发布于2012年6月6日，2012年8月30日访问。

[2] 环境保护部与国家质量监督检验检疫总局于2012年2月29日联合发布。自2016年1月1日起在全国实施。在全国实施本标准之前，国务院环境保护行政主管部门可根据《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》(国办发〔2010〕33号)等文件要求指定部分地区提前实施本标准，各省级人民政府也可根据实际情况和当地环境保护的需要提前实施本标准。

[3] 环监［1995］100号，原国家环境保护局、国家工商行政管理局于1995年2月11日发布，发布之日起实施。

[4] 参见侯大伟: 《10年治理未改天府浓烟劫》，载《经济参考报》，2012年5月28日，第7版。