一、知识点精解

(一) 环境污染与环境污染防治法

1. 环境污染的概念

环境污染是指人类在生产和生活活动中，直接或间接地向环境中排入超过环境自净能力的物质或能量，使得环境的化学、物理、生物等性质发生变异，导致环境质量下降，危害人类正常生存发展条件或破坏生态平衡的现象。

我国《宪法》第26条以“污染和其他公害”指称环境污染[1]，《环境保护法》第四章以“防治环境污染和其他公害”为标题，但是二者均未明确“公害”的含义。从词义上看，“公害”是指对公众的健康、安全、财产等造成的危害和损害。除了现行法律规定的环境污染和危害外，将来可能出现但是尚未为法律所确认的环境污染和危害也应当被归入“公害”。法律使用“其他公害”一词是为了使法律规定具有灵活性，以免治理新型环境污染时无法可依。本书中，如无特别说明，环境污染即指“环境污染和其他公害”。

2. 环境污染的特征

环境污染作为重要的环境问题，具有如下几个特征:

(1) 环境污染以环境为媒介。环境污染产生的原因是，人类直接或间接地向环境中排入超过环境自净能力的物质或能量，使环境质量下降。受污染的环境继而对人类的正常生存发展或生态平衡造成危害。人类活动通过改变环境要素的性状间接地对环境产生影响。

(2) 环境污染具有综合性和累积性。环境污染行为与一般的侵权行为不同，一般的侵权行为的来源具有单一性。而环境污染物一般是低浓度、长时间存在的，并且往往多种污染物对环境要素综合地起作用。以日本水俣病事件为例，化工厂排放的甲基汞等有机汞化合物通过鱼虾进入人体，被肠胃吸收，侵害脑部和身体其他部分，造成“水俣病”。从工厂排放未经处理的废水到连续发生人畜中毒，前后经历了数十年。

(3) 环境污染的危害范围广。环境污染既可能作用于人体和其他生物，又可能对自然环境和生态系统造成破坏。以水污染为例，水污染物质不仅污染一条河流，一个地区，甚至可能危及一个国家乃至整个地球的生态安全。

(4) 环境污染对不特定对象造成危害。由环境的公共性决定，与污染介质发生接触的人或物都是潜在的受害者，在危害结果显现之前，我们无法确知哪些人或物是环境污染的直接受害者。从这个意义上说，环境污染的危害对象是不特定的。

3. 环境污染的分类

环境污染可分为环境要素污染和有毒有害物质污染。环境要素是指人类与环境进行物质交换与能量流动的介质，如大气、水、土壤等。环境要素污染包括大气污染、水污染、海洋污染、土壤污染等。有毒有害物质通常是指人体或者环境难以降解或不能降解的物质。有毒有害物质污染包括放射性物质污染、固体废物污染、农药污染等。此外，噪声污染作为较特殊的污染类型，通过环境介质进行传播，但是它不属于环境要素污染，也不同于有毒有害物质污染。本章将分析与大气污染防治、水污染防治、海洋污染防治以及土壤污染防治相关的法律问题，噪声污染防治、放射性物质污染防治、固体废物污染防治、农药污染防治等将在第六章予以介绍。

根据污染物形态的不同，可将环境污染分为物质流污染和能量流污染。前者主要是物质进入环境所致，如废气污染、废水污染、土壤污染等; 后者主要是能量进入环境所致，如噪声污染、放射性污染等。《环境保护法》第24条列举了人们在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。该条即体现了这种分类方法。

4. 环境污染防治法的概念

环境污染防治法是以保护生活环境和生态环境为目的，有关预防和治理环境污染的法律规范的总称。环境污染防治法是在环境法体系内同一类法律的总称，它既是对环境保护基本法中防治环境污染的原则性规定的具体化，又是对环境污染防治的综合性规定。

环境污染造成的危害是极大的，它会破坏人类环境的正常物质组分结构，从而危及人类的生存和发展; 还会影响人类健康，导致肌体疾病，甚至死亡;环境污染甚至会破坏生态系统，影响生态平衡，造成大量生物物种的减少或绝迹。因此，通过法律规制环境污染行为是非常必要的。

世界各国的环境法都是在环境污染防治法基础上发展起来的。中国环境保护工作起步于“三废”治理，环境污染防治立法也是环境立法中发展较早和较快的领域。早在20世纪70年代初，我国就已颁布了一系列环境污染物排放标准，随后又颁布了有关排污收费的规定以及各类环境污染防治的法律、法规。

迄今为止，我国已经颁行的主要环境污染防治单行法律、法规有: 《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》。此外，我国还颁行了大量的法规、规章，如《太湖流域管理条例》(2011年)、《水污染防治法实施细则》 (2000年)、《防治船舶污染海洋环境管理条例》(2009年)、《放射性物品运输安全管理条例》(2009年) 等。这些法规基本上形成了环境污染防治法立法群，对中国环境法体系的形成和完善起到了促进作用。但是，我们应当清醒地认识到，我国环境污染防治法立法群远非完善，目前亟待制定《土壤污染防治法》，有关有毒有害化学品的法规也较欠缺。

5. 环境污染防治法的特征

(1) 环境污染防治法是环境法的一个子系统，又是关于污染防治的综合性法律体系。它是由各环境污染防治领域的专门性法规及其相关法规构成的系统性规范统一体，并非仅指某一具体的单行法。

(2) 环境污染防治法的内容是预防和治理环境污染。环境污染防治法多通过对污染行为的管制和激励达到保护环境的目的。这使其区别于自然资源法和生态保护法。它们从不同的角度，不同的层面对环境保护进行规定，因此，环境污染防治法与自然资源法、生态保护法之间应互相协调与配合，而不应截然分离。

(3) 环境污染防治法具有综合性。环境污染防治法规范的内容极其广泛和复杂，既有防治环境污染的一般规则，又有防治特种环境污染的特有规则;既有实体法规范，又有程序法规范。以环境污染防治单行法对监管体制的规定为例，法律一般规定以环境保护部门为主管部门，渔业、交通等部门与之配合，在内容上体现出很强的综合性。

(二) 环境污染防治法的基本制度

第三、四章介绍的环境法的基本原则和基本制度适用于环境法的所有领域，环境污染防治领域也不例外。环境污染防治法又可分为多个子系统，在这个体系内环境污染防治法是基本法，因此，存在适用于所有环境污染防治领域的基本制度。一般认为，排污申报登记制度、现场检查制度、落后生产工艺和设备淘汰制度、限期治理制度和防止污染转移制度是环境污染防治法的基本制度。

1. 排污申报登记制度

排污申报登记制度是指排污者根据法律规定，向环境污染源所在地人民政府的环境管理部门申报登记其排污情况并提供有关环境污染防治的技术资料，由环境管理部门审查监督的制度。

排污申报登记制度的意义在于使环境保护部门及时掌握所管辖区域内排放污染物的种类、环境污染程度等信息，为制定环境政策、采取环境措施提供依据。它还是环境保护部门推行污染物排放总量控制制度、排污许可证制度的基础。

《环境保护法》第27条规定: “排放污染物的企业事业单位，必须依照国务院环境保护行政主管部门的规定申报登记。”根据《水污染防治法》第21条、《大气污染防治法》第12条和《海洋环境保护法》第32条的规定，排放污染物的单位必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定，向所在地的环境保护部门申报登记拥有的环境污染物排放设施、处理设施和在正常作业条件下排放污染物的种类、数量和浓度，并提供防治环境污染方面的有关技术资料。《固体废物污染环境防治法》第32条对工业固体废物、《环境噪声污染防治法》第24条对工业噪声规定了申报义务。1982年国务院发布《征收排污费暂行办法》，[2]首次提出排污申报登记的概念。2003年《排污费征收使用管理条例》[3]对排污申报登记制度作了更加具体的规定。

排污申报登记的管理者是各级环境保护行政主管部门，由其具体负责排污申报登记和申报登记证的发放。申报登记者为在中华人民共和国境内从事环境污染和破坏环境活动、排放污染物的企事业单位。排污申报登记的范围包括向水体、大气、土地等排放废水、废气、废渣、噪声、农药、有毒有害化学物品等环境污染行为。申报登记内容包括申报登记者所拥有的排污设施、处理设施及其基本情况、所排放污染物的种类、数量、浓度和重大的情况变化。

排污申报登记的程序包括申请、申报、审核，特殊情况下应重新申报。排污者向污染源所在地人民政府的环境保护行政主管机关提出申报登记申请，管理机关进行审查并作出是否同意申报的决定，并发出通知。申请者接到同意进行申报登记的通知后，按规定的范围和内容进行申报登记，主管机关对申报内容进行审查核对，根据情况作出缓发、不发和发给申报登记证的决定。在申报登记内容发生重大变化或者主管机关不发给申报登记证时，申请者应重新申请申报登记。

申报者必须如实地进行申报，不得弄虚作假; 申报者也必须服从管理部门的统一管理，提供有关资料，协助监督检查。环境管理部门应及时对申报登记申请表和申报内容进行审核并作出决定，依法对申报者的排污情况进行监督检查、索取有关资料、现场检查，并对违反申报登记制度，拒报拖报、弄虚作假、玩忽职守者予以行政处罚。

2. 现场检查制度

现场检查制度是指县级以上环境保护部门或者其他依照法律规定行使环保监管权的部门，深入到管辖范围内的排污单位现场，对其执行环境保护法律法规的情况进行监督检查的制度。“其他依照法律规定行使环保监管权的部门”是指《环境保护法》第7条第3款规定的，对环境污染防治行使环保监管权的部门，即国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门等。各部门应当依照有关法律的规定行使现场检查权。

现场检查制度对于及时发现违法排污行为，制止或者减轻环境污染，避免环境污染事故发生，以及督促监管人员正确执法，具有重大意义。《环境保护法》第14条规定: “县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，有权对管辖范围内的污染单位进行现场检查。”《大气污染防治法》第21条、《水污染防治法》第27条、《海洋环境保护法》第19条、《固体废物污染环境防治法》第15条等都规定了该制度。

被检查的排污单位必须如实提供以下资料: 污染物排放情况、污染物处理设施的操作运行和管理情况、监测仪器、设备的型号和规格以及校验情况、采用的监测分析方法和监测记录、限期治理执行情况、事故情况及有关记录、与污染有关的生产工艺原材料使用方面的资料、其他与环境污染防治有关的情况和资料等。

现场检查一般应由环保监管人员亲自、直接进入现场检查，以便掌握第一手材料和证据。环境保护现场检查是一种单方行政行为，进行现场检查不需要取得被检查单位的同意。对拒绝现场检查的单位和个人，可以给予行政处罚。检查人员必须持有省辖市级以上人民政府环境监管部门签发的检查证件，佩戴“中国环境监理”的证章。同时，检查机关应当为被检查的单位保守技术秘密和业务秘密，因为在市场竞争日益激烈的今天，企事业单位的技术秘密和业务秘密会直接影响这些单位的竞争力。

3. 落后生产工艺和设备淘汰制度

落后生产工艺和设备淘汰制度是指国家对严重污染环境的落后生产工艺、生产设备，限期禁止生产、销售和使用，也不得转让给他人使用的法律规定。

工业技术水平低和设备落后，是造成环境污染的重要原因。为了从根源上防治环境污染，必须加大开发有利于环境的先进技术，淘汰严重污染环境的落后生产工艺、生产设备。该制度的核心是推动企业提高管理水平、生产工艺、技术和设备水平，提高能源和资源的利用率，从根本上解决工业污染问题。这是由末端治理转变为清洁生产的重要举措，也是我国实现可持续发展战略的重要内容。(www.daowen.com)

该项制度最初在1995年施行的《固体废物污染环境防治法》中设置，后来《大气污染防治法》第19条、《水污染防治法》第41条、《海洋环境保护法》第13条、《固体废物污染环境防治法》第28条等都作了规定。

这一制度的实施是通过国家有关部门公布限期禁止采用的严重污染环境的工艺名录和禁止生产、销售、进口、使用严重污染环境的设备名录来实现的。2005年之前，国家经济贸易委员会陆续公布了三批《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录》，但是都被2005年国务院发布的《促进产业结构调整暂行规定》[4]废止。《促进产业结构调整暂行规定》规定《产业结构调整指导目录》是引导投资方向，政府管理投资项目，制定和实施财税、信贷、土地、进出口等政策的重要依据，《产业结构调整指导目录》由发展改革委员会同国务院有关部门依据国家有关法律法规制订，经国务院批准后公布。《产业结构调整指导目录》由鼓励、限制和淘汰三类目录组成。淘汰类主要是不符合有关法律法规规定，严重浪费资源、污染环境、不具备安全生产条件，需要淘汰的落后工艺技术、装备及产品。现行有效的是《产业结构调整指导目录(2011年本)》[5]。此外，工业和信息化部于2010年发布的《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录 (2010年本)》明确了应予淘汰的部分设备和产品及其淘汰日期。

生产者、销售者、进口者或者使用者，必须在规定的期限内分别停止生产、销售、进口或者使用列入名录中的设备或者生产工艺; 被淘汰的设备，任何单位或者个人不得转让给他人使用，否则将依法受到惩处。

4. 限期治理制度

限期治理制度是指对污染严重的项目、行业、区域和位于特别保护区域超标排污的污染源，由有关国家机关依法限定其在一定期限内，完成治理任务，达到治理目标的制度。

限期治理制度具有事后补救性质，是解决已经存在的污染的有效途径，它与环境标准制度联系紧密。从制度设计上看，限期治理制度规定了完成治理任务的时间，以期限的界限作为承担法律责任的依据，将是否符合排放标准和是否达到消除或减轻污染的效果作为体现治理任务的衡量尺度。既有明确的时间要求，又有具体的治理任务要求，能够确保环境问题及时解决。该制度的目标是有效推动污染单位积极治理污染，并推动有关行业治理环境污染、破坏和改善区域环境质量。

限期治理制度最初是作为行政管理手段出现的。1973年国家计委在《关于全国环境保护会议情况的报告》中明确提出，“对污染严重的城镇、工矿企业、江河湖泊和海湾，要一个一个地提出具体措施，限期治理好”。1978年中共中央《批转〈环境保护工作汇报要点〉的通知》中指出，要规定工矿企业和一切污染危害环境的单位限期治理。1979年《环境保护法 (试行)》首次以法律形式确立了该制度。1989年《环境保护法》对限期治理的对象、内容和罚则作了原则性规定。《大气污染防治法》第16、48条、《水污染防治法》第74条、《环境噪声污染防治法》第17条和第52条、《固体废物污染环境防治法》第81条、《海洋环境保护法》第12条对限期治理制度作了详细规定。环保部还于2009年6月通过了《限期治理管理办法 (试行)》，目的是督促排污单位在限期内治理现有污染源，纠正水污染物处理设施与处理需求不匹配的状况，推动水污染物工程减排。

限期治理的对象包括严重污染环境的污染源和位于需要特别保护区域内的超标排污设施。根据《环境保护法》第29条的规定，中央或者省自治区直辖市人民政府决定由其直接管辖的企事业单位的限期治理。市县或者县以下的人民政府管辖的企事业单位限期治理由市县政府决定。但是环境污染防治单行法对这一规定有所突破。《环境噪声污染防治法》第17条规定，小型的企事业单位的噪声排污，可由县级以上政府授权其环保行政主管部门决定。2004年修订的《固体废物污染环境防治法》以及2008年修订的《水污染防治法》在限期治理的决定权限上也有所突破，均规定县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理。规定的混乱和不统一直接影响到环境法制的统一，使管理部门在执法时出现障碍，便于违法主体钻法律空子，逃避法律责任。所以，“应当在环境保护基本法中明确规定由环境保护行政主管部门成为主要执法主体。由于该部门具备专业的素质，能够更加及时地判断是否存在污染，污染所造成的损害，最终根据损害的后果做出处罚决定。政府应当作为辅助的执法主体，当环境保护行政主管部门执法遇到阻碍时，政府必须与其一同执法，排除当地障碍”。[6]

有权决定进行限期治理的部门应当根据完成限期治理任务的实际需要，合理确定限期治理期限。限期治理期限最长不得超过一年。但被要求限期治理的排污单位由于不可抗力不能按期完成治理任务的除外。环境保护行政主管部门不得通过重复下达限期治理决定等方式，变相延长限期治理期限。

经限期治理未完成治理任务的，除应缴纳超标排污费外，相关部门还可以根据具体情况决定对其处以罚款，或者责令其停业或者关闭。

限期治理制度的实行对于促进污染源的达标排放，提高区域环境质量，改善生态环境发挥了重要的作用。但该项制度也日益显现出了缺陷和不足，亟需结合我国的环保实际工作予以修订完善。除决定权主体不明确外，限期治理制度的适用范围也已不适应我国环境管理的实际需要，限期治理制度程序不完善、法律责任规定不合理等都是限期治理制度存在的问题。应当统一限期治理的决策权、统一执法标准、规定更合理的法律责任。[7]

5. 防止污染转移制度

污染转移是指，造成环境污染的污染设备、污染工艺、污染技术、污染产品以及其它污染物质，被有意识地跨界转移以规避应负担的高标准环境治理责任的行为。防止污染转移制度是为防止污染转移而制定的一系列法律规范的总称。

污染转移是地区发展不平衡的结果。在一般情况下，经济发达地区的环境保护标准要严于欠发达地区的环境标准。而欠发达地区为了寻求经济的增长，往往牺牲环境利益，制定较低的环境标准。有些技术和设备在发达地区不符合环境保护的要求，但是在欠发达地区却符合环境标准。我国污染转移方面存在着内外两重压力。一方面作为发展中国家，发达国家会将污染严重的技术、设备和有毒有害物质转移给我国无污染防治能力的地区。另一方面，我国国内经济发展不平衡，存在东部、中部和西部的差异及城乡差异，大中城市因工艺落后、污染危害大又不好治理而将淘汰下来的设备和技术转让给没有治理能力的企业，或者把污染物质转移到西部地区或农村地区。这不利于我国经济社会可持续发展目标的实现。因此，防止污染转移十分迫切。

《环境保护法》第30条规定，禁止引进不符合我国环境保护规定要求的技术和设备。第34条规定，任何单位不得将产生严重污染的生产设备转移给没有污染防治能力的单位使用。但是污染转移的条款须作进一步完善。污染转移物不仅是严重污染的“设备、技术”，还应当包括严重污染环境的产品及废弃污染物。《大气污染防治法》第49条规定，将淘汰的设备转让给他人使用的，由转让者所在地县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门或者其他依法行使监督管理权的部门没收转让者的违法所得，并处违法所得两倍以下罚款。《固体废物污染环境防治法》第23～26条，详细规定了固体废物在国家之间以及地区之间转移的要求。

二、案例分析

【案例】

我国湖泊的富营养化[8]

《2011年中国环境状况公报》显示，湖泊 (水库) 富营养化问题突出。2011年，监测的26个国控重点湖泊 (水库) 中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的湖泊 (水库) 比例分别为42.3%、50.0%和7.7%。主要污染指标为总磷和化学需氧量 (总氮不参与水质评价)。中营养状态、轻度富营养状态和重度富营养状态的湖泊 (水库) 比例分别为46.2%、46.1%和7.7%。与上年相比，滇池由重度富营养状态好转为中度富营养状态，白洋淀由中度富营养状态好转为轻度富营养状态，鄱阳湖、洞庭湖和大明湖由轻度富营养状态好转为中营养状态; 于桥水库、大伙房水库和松花湖由中营养状态变为轻度富营养状态; 其他湖泊 (水库) 营养状态均无明显变化。

【问题聚焦】

说明湖泊环境污染的特征，并分析环境法是如何应对这种环境污染问题的?

【法律剖析】

湖泊环境污染有如下突出特征:

一是湖泊环境污染以环境为媒介。湖泊水环境污染以湖泊水体为载体。湖泊中可能存在环境要素污染也可能存在有毒有害物质污染。在城镇居民聚居区，生活污水往往直接排放进湖泊; 工业区的工业废物和农业区的农药和化学品残留经雨水冲刷也会汇集到湖泊水体中。多种污染物质相互作用，产生的环境危害更大。

二是湖泊环境污染具有综合性和累积性。环境污染物一般是低浓度、长时间存在的，并且往往多种污染物对环境要素综合起作用。其危害范围广，既可能作用于人体和其他生物，又可能对自然环境和生态系统造成破坏。湖泊往往是周边居民生产和生活的基础，其本身也是一个完整的生态系统。污染物在湖泊中的聚集不仅可能威胁到人类的生存和发展，还可能破坏生态系统的平衡。

湖泊环境保护应当运用环境保护基本法律制度，但是湖泊具有区别于其他水体的特点，为保护湖泊环境，必须加强湖泊水环境保护的专门立法。虽然在国家层面上，我国还没有专门的湖泊管理法，但现有的法律规定已经涵盖了湖泊保护。在我国，环境污染防治单行法是防治环境污染的重要法律途径，《水污染防治法》是防治湖泊环境污染的主要法律。同时，《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《渔业法》都有关于湖泊保护的规定。

一些省、市开展了湖泊水环境保护的立法研究工作，针对湖泊水环境、资源和生态特点，制定了一些地方性的保护湖泊的专门条例，提出相应的制度和内容，为实现湖泊生态系统良性循环目标提供坚实的法律保障。如2002年，《武汉市湖泊保护条例》施行，2006年，《南昌市城市湖泊保护条例》施行。江西、云南等省份还针对区域内不同湖泊的不同特性，因地制宜地制定了相关法规，实现“一湖一策”。比如云南省先后制定了《云南省程海保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》等。

三、深度拓展思考题

1. 分析我国环境污染防治法律体系的现状和完善的思路。

2. 你是如何理解排污申报登记制度和环境行政许可证之间的关系的?

3. 限期治理制度有哪些可以完善的地方?

[1] 《中华人民共和国宪法》第26条规定: “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林，保护林木。”

[2] 1982年2月5日由国务院发布，已被《排污费征收使用管理条例》废止。

[3] 2002年1月30日由国务院第54次常务会议通过，自2003年7月1日起施行。

[4] 国发［2005］40号，2005年11月9日国务院第112次常务会议审议通过，自发布之日起实施。

[5] 它是在对《产业结构调整指导目录 (2005年本)》修订基础上形成的，2011年3月27日公布，自2011年6月1日起施行。

[6] 杨叶、钟廷娇、张碧蓉: 《评析我国限期治理制度的改革》，载《法制与社会》， 2011年第1期。

[7] 韩立钊、王同林、姚燕: 《浅析我国限期治理制度的完善——从实际操作的层面出发》，载《中国人口·资源与环境》，2010年第S1期。

[8] 资料来源: 《2011年中国环境状况公报》，中华人民共和国环境保护部网站， http://jcs.mep.gov.cn/hjzl/zkgb/2011zkgb/，发布于2012年6月6日，2012年8月30日访问。