一、知识点精解

(一) “三同时”制度的概念

“三同时”制度是指建设对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。该制度为我国在环境保护领域的首创。它是总结我国环境管理的实践经验为我国法律所确认的一项重要的控制新污染的法律制度。

“三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》中。1979年的《环境保护法》(试行) 和1989年的《环境保护法》在规定环境影响评价制度的同时，重申了“三同时”的规定。1986年的《建设项目环境保护管理办法》(1998年已经废止)、1998年的《建设项目环境保护管理条例》对“三同时”制度作了具体规定。

需要指出的是，“三同时”制度的实行应该和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”原则的完整环境管理制度。因为只有“三同时”而没有环境影响评价，会造成选址不当，虽能减轻污染危害，却不能防止环境隐患，而且投资巨大。如把“三同时”和环境影响评价结合起来，才能做到合理布局，最大限度地消除和减轻污染，真正做到防患于未然。

(二) “三同时”制度的主要内容

1. 同时设计

建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章。其内容包括: 环境保护的设计依据，主要污染源和主要污染物及排放方式，计划采用的环境标准，环境保护设施及简要工艺流程，对建设项目引起的生态变化所采取的防范措施，绿化设计，环境保护设施投资预算等。依据批准的环境影响报告书 (表) 或登记表，在环境保护篇章中落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。

2. 同时竣工和验收

建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。环境保护试竣工验收，应当与主体工程竣工验收同时进行。建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目竣工环境保护验收。

3. 同时投产使用

建设项目的主体工程完工后的试生产阶段，其配套建设的环境保护设施必须与主体工程同时投入试运行。试生产申请经环境保护行政主管部门同意后，建设单位进行试生产。建设项目试生产期间，建设单位应当对环境保护设施运行情况和建设项目对环境的影响进行监测。

建设项目试生产前，建设单位应向有审批权的环境保护行政主管部门提出试生产申请。环境保护行政主管部门应自收到试生产申请之日起30日内，对申请试生产的建设项目的环境保护设施以及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并作出审查决定。对环境保护设施已建成以及其他环境保护措施已经按照规定要求落实的，同意试生产申请; 否则，不予同意，并说明理由。逾期未作出决定的，视为同意。建设项目需要配套建设的环境保护设施经验收合格，该建设项目方可正式投入生产或者使用。

4. 违反“三同时”要求的法律责任

1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》除重申了这些规定外，还具体规定了违反“三同时”要求的法律责任: (1) 试生产建设项目其环保设施未与主体工程同时投放试运行的，主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款; (2) 试生产超过三个月，未申请环保设施竣工验收的，责令其限期办理验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可处5万元以下罚款; (3) 环保设施未建成，未验收或验收不合格，而主体工程正式投入生产使用的，责令其停止生产或使用，可处10万元以下罚款。

二、案例分析

【案例】

某企业违反环境影响评价制度、建设项目“三同时”及验收制度案(www.daowen.com)

某企业在未重新报批环境影响评价文件的情况下，擅自在其经营的精研塑料厂增设了8台切割机、1台磨粉机，新建了挤塑车间，且未建任何环保设施即擅自将主体工程正式投入生产。某市环保局在经过调查、取证和组织听证后，于2005年6月28日作出了环罚字〔2005〕037号“行政处罚书”，认定该企业的上述行为违反了《环境影响评价法》第31条的规定，对其作出责令停止生产并处罚款3万元的行政处罚决定。该企业最终履行了处罚决定。

【问题聚焦】

1. 市环保局的处罚是否符合法律规定?

2. 对于同时违反环境影响评价制度和“三同时”制度的案件应当如何处罚?

【法律剖析】

(一) 市环保局的处罚是否符合法律规定?

市环保局的处罚内容与法律依据不对应。《环境影响评价法》第31条规定，建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第24条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续; 逾期不补办手续的，可以处5万元以上20万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。而市环保局的处罚决定书内容为: 责令停止生产并处罚款3万元。处罚内容与法律要求不一致。尽管该案中相对人没有提起复议或者行政诉讼，但是该处罚并不符合法律的规定。

(二) 对于同时违反环境影响评价制度和“三同时”制度的案件应当如何处罚?

对于建设单位未报批环境影响评价文件却已建成并投入生产的建设项目该如何处罚，2007年3月全国人大法工委《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的解释》(法工委复〔2007〕2号) 已有明确答复: “对建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第31条、《建设项目环境保护管理条例》第28条的规定作出相应处罚。”

因此，对违规建设项目依法实施处罚，应当注意做到“同时处罚，分别处罚，相应处罚”。

所谓“同时处罚”，是指建设单位“未报批”(或“未重新报批”) 环评文件即擅自建设和“未经验收”(或“验收不合格”) 环保设施而主体工程即擅自投产，各自违反了环评制度和“三同时”制度，均已构成独立的环境违法行为，环保部门应当对其同时依法予以处罚。对两个违法行为的处罚，互不代替，互不排斥。

所谓“分别处罚”，是指环保部门对建设单位违反了环评制度和“三同时”制度的行为，应当分别引用不同的法规条款，分别适用不同的处罚种类。《环境行政处罚办法》第53条第2款规定，对同一当事人的两个或者两个以上环境违法行为，可以分别制作行政处罚决定书，也可以列入同一行政处罚决定书。为了便于复议、诉讼和申请法院强制执行，环保部门对两个独立的违法行为，最好是分别叙述违法事实，分别制作不同的处罚决定文书。

所谓“相应处罚”，是指在实际执法过程中，应当针对违法行为的实际情形，选择实施对应的处罚种类。就未报批环评文件却已建成的项目而言，由于其施工建设阶段已经结束，如按《环境影响评价法》第31条责令“停止建设”已不具针对性，但环保部门可以相应地责令“限期补办手续”; 逾期不补办手续的，可处5万元以上20万元以下的罚款。

具体到本案，市环保局一是要针对建设单位未重新报批环评文件的行为，依据《环境影响评价法》第31条，责令“限期补办手续”; 二是针对建设单位未经环保验收即擅自投产的行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第28条，责令“停止生产或者使用”，可以处10万元以下罚款。

三、深度拓展思考题

1. “三同时”制度与环境影响评价制度的关系是什么?

2. 作为我国首创的“三同时”制度，其在我国环境保护事业中发挥了重要作用。据此，如何认识环境保护领域的域外制度移植与本土制度创新的关系?