一、知识点精解

(一) 环境许可证制度概述

环境许可是指凡对环境有不利影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或者经营者，需要事先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动。

环境许可证是作为行政机关环境许可的证明文件，是环境许可的主要表现形式。环境许可证制度是有关环境许可的授予、监督、消灭的管理措施、规则、方法的统称，是环境许可的法律化。

许可证制度具有下列优点而在环境管理中发挥显著作用: (1) 便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境的排污活动严格限制在国家规定的范围内，使得国家能够有效地进行环境管理; (2) 便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求，这样就可以使各种法规、标准和措施的执行更加具体化、合理化，更加适用; (3) 便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划、开发及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境管理部门的监督检查职能的行使，促使法律法规有效实施; (4) 促进企业加强环境管理，进行技术改造和工艺改造，采取无污染、少污染工艺; (5) 便于公众参与环境，特别是对损害环境活动的监督。

(二) 环境许可证制度的主要内容

1. 环境许可证制度的种类

(1) 污染物排放许可证制度

污染物排放许可制度包括水污染排放许可制度、大气污染物排放许可制度、海洋倾废许可制度等。这类许可制度主要规定在我国《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》以及《海洋倾废管理条例》等相关法律法规中。

(2) 对环境有害物质的经营许可证制度

对环境有害物质的经营许可制度包括危险废物经营许可制度、危险化学品经营许可制度、农药经营许可制度、放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可制度以及核设施安全许可制度。这类许可制度主要规定在我国《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《农药登记规定》、《放射线同位素与射线装置防护条件》等相关法律法规中。

(3) 自然资源开发利用许可证制度

自然资源开发利用许可制度包括建设用地规划土地许可制度、森林采伐许可制度、取水许可制度、探矿和采矿许可制度、国家重点保护的野生动物特许猎捕证制度和驯养繁殖许可制度、国家重点保护野生植物采集证制度等。这类许可制度主要规定在我国《城市规划法》、《森林法》、《水法》、《矿产资源法》、《野生动物保护法》等相关法律法规中。

表4-3是我国现行环境法律体系中的几类较为主要的环境许可证。

表4-3

续表

2. 环境许可证制度实施的基本程序

颁发环境许可证是国家环境管理机关经常进行的一种具体行政行为，是一个复杂的行政管理过程，依据《行政许可法》其实施程序大致分为以下几个步骤:

(1) 申请

许可证的申请由申请人以书面形式向环境管理机关提出，并附有为审查所必需的各种材料。

(2) 审查

有权颁发环境许可证的行政机关在收到申请人的申请之后，应对申请进行全面审查。审查包括实质性的审查和程序性的审查两个步骤，实质性的审查是指审查有关的申请事项是否符合有关法律的规定，对某些重要事项，发证机关还要进行抽查或进行实地调查、举行听证会等。程序性的审查是指审查申请的事项是否符合法律规定的程序，申请手续是否完备等。

(3) 决定

决定是指作出颁发或拒绝颁发许可证的决定。发证机关对有关许可证的申请进行审查后如果认为符合要求，就应及时向申请者颁发许可证; 如果认为不符合要求，应当允许申请人进行修正，待满足法定条件后，重新提出申请。拒绝颁发的，应当说明拒绝的理由。

(4) 监督管理

许可证颁发后，主管机关必须对持证人执行许可证的情况进行经常性监督管理，包括索要有关资料、检查现场、实地检测等。如发现问题，应及时处理。在环境状况发生变化或持证人的情况发生变化时，可以对原来许可证中规定的条件进行变更。(www.daowen.com)

二、案例分析

【案例】

无证捕捞案[1]

2007年7月8日上午，原告甲、乙未办理渔业生产捕捞许可证，将进行生产、载有渔网等定置网作业所需用具的船舶停在某海区，被被告县渔政管理站的海上执勤人员查扣。被告依据《渔业法》分别对原告甲、乙各处以没收渔船1条、罚款2000元之处罚，并将没收的两条渔船以及船上用具拖至该县某村的沙滩上，渔船因搁靠造成一定损坏。被告县渔政管理站对船上的用具等未进行清点并开列清单。甲、乙不服被告的行政处罚决定，于2007年8月向该县人民法院起诉。

【问题聚焦】

1. 合法捕捞的条件是什么?

2. 甲、乙无证捕捞的事实是否存在，是否属于行政违法?

3. 被告的执法措施是否合法?

【法律剖析】

(一) 合法捕捞的条件是什么?

国家对捕捞业实施捕捞许可证制度。根据我国《渔业法》第23条的规定，海洋大型拖网、围网作业以及到中华人民共和国与有关国家缔结的协定确定的共同管理的渔区或者公海从事捕捞作业的捕捞许可证，由国务院渔业行政主管部门批准发放。其他作业的捕捞许可证，由县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放; 但是，批准发放海洋作业的捕捞许可证不得超过国家下达的船网工具控制指标，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府规定。捕捞许可证不得买卖、出租和以其他形式转让，不得涂改、伪造、变造。

因此，合法捕捞应具备捕捞许可证。具备下列条件的，方可发给捕捞许可证: “(一) 有渔业船舶检验证书; (二) 有渔业船舶登记证书; (三) 符合国务院渔业行政主管部门规定的其他条件。”县级以上地方人民政府渔业行政主管部门批准发放的捕捞许可证，应当与上级人民政府渔业行政主管部门下达的捕捞限额指标相适应。而且从事捕捞作业的单位和个人，必须按照捕捞许可证关于作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额的规定进行作业，并遵守国家有关保护渔业资源的规定，大中型渔船应当填写捕捞日志。

此外，农业部颁发的《渔业捕捞许可管理规定》第16条也明确指出，在中华人民共和国管辖水域和公海从事渔业捕捞活动，应当经主管机关批准并领取渔业捕捞许可证，根据规定的作业类型、场所、时限、渔具数量和捕捞限额作业。

(二) 甲、乙无证捕捞的事实是否存在，是否属于行政违法?

本案中的焦点在于甲、乙是否存在违法事实，违法事实是决定行政处罚是否合法的关键所在。行政处罚是行政责任的承担方式之一。根据行政法的相关理论，行政责任的构成要件包括: 行为的违法性、行为人的过错、行为的危害后果、违法行为与危害后果之间具有因果关系。本案的案情是“原告甲、乙未办理渔业生产捕捞许可证，将进行生产、载有渔网等定置网作业所需用具的船舶停在某海区”，该事实是否说明甲、乙具有违法行为呢? 我国《渔业法》规定捕捞业实行许可证制度，说明实施捕捞行为应当由有关部门的行政许可，否则捕捞即违法。甲、乙未办理捕捞许可证，仅是将船舶停在海区，并未实施捕捞行为，更未取得渔获物。

从行政责任的构成要件上分析，甲、乙停船但并未实施捕捞鱼类的行为不具有违法性，停船的行为并未对渔业有任何危害后果，故甲、乙不存在无证捕捞的事实，不具有行为的违法性。

(三) 被告的执法措施是否合法?

行政相对人的行为的违法性是行政机关作出行政处罚的前提。我国《渔业法》第41条规定: “未依法取得捕捞许可证擅自进行捕捞的，没收渔获物和违法所得，并处10万元以下的罚款; 情节严重的，并可以没收渔具和渔船。”第48条第2款指出: “在海上执法时，对违反禁渔区、禁渔期的规定或者使用禁用的渔具、捕捞方法进行捕捞，以及未取得捕捞许可证进行捕捞的，事实清楚、证据充分，但是当场不能按照法定程序作出和执行行政处罚决定的，可以先暂时扣押捕捞许可证、渔具或者渔船，回港后再依法作出和执行行政处罚决定。”

被告的行政处罚措施实体上违法，缺乏事实依据和法律依据。首先，根据上文分析，原告并没有无证擅自捕捞的行为，不存在违法事实; 其次，对无证捕捞的违法者的处罚，应当是“没收渔获物和违法所得，并处10万元以下的罚款”。没收渔具和渔船的处罚仅限于情节严重时采取。我国《行政处罚法》第4条规定: “行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”

被告在行政处罚程序上也违法，没有给予原告陈述、申辩权利，对没收的渔船渔具未制作清单。我国《行政处罚法》第6条规定: “公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权; 对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”

三、深度拓展思考题

1. 我国的环境许可证制度与一般意义上的行政许可有着怎样的区别?

2. 在我国获取环境许可证的一般程序是什么?

[1] 参见黄锡生编著: 《环境与资源保护法学典型案例解析》，重庆大学出版社2010年版，第273～275页。