一、知识点精解

(一) 环境影响评价制度的概念

环境影响评价，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪检测的活动。

环境影响评价制度，是指有关环境影响评价的适用范围、评价内容、审批程序、法律后果等一系列规定的总称。

我国有关环境影响评价的法律有1989年《环境保护法》、1998年《建设项目环境保护条例》、2002年《环境影响评价法》和2009年《规划环境影响评价条例》，同时在各种环境污染防治的单行法规中，如《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》中，也对环境影响评价制度作了规定。

(二) 环境影响评价制度的主要内容

1. 环境影响评价的范围

我国《环境影响评价法》将环境影响评价的事项分为规划和建设项目两大类。

(1) 规划的环境影响评价

依据《环境影响评价法》，规划分为综合性规划 (含土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划) 和专项规划 (含工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划) 两大类。综合性规划的编制机关，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明。专项规划的编制机关，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并编制环境影响报告书。

(2) 建设项目的环境影响评价

按照《环境影响评价法》的规定，我国根据建设项目对于环境的影响程度，实行分类管理。分类管理的名录由环保主管部门制定并且公布。

可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价;

可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价;

对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。

2. 环境影响评价报告文件的内容

(1) 规划环境影响评价报告文件的内容

综合性规划和专项规划的评价内容包括: 第一，规划实施后可能造成环境影响的分析、预测和评估; 第二，预防或者减轻不良环境影响的对策和措施;第三，环境影响评价的结论。

(2) 建设项目的环境影响评价报告文件的内容

建设项目的环境影响评价，包括以下7方面的内容: ①建设项目概况;②建设项目周围环境现状; ③建设项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估; ④建设项目环境保护措施及其技术、经济论证; ⑤建设项目对环境影响的经济损益分析; ⑥对建设项目实施环境监测的建议; ⑦环境影响评价的结论。

涉及水土保持的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保持方案。

3. 环境影响评价的程序

(1) 规划环境影响评价文件的编制和审批程序(www.daowen.com)

综合性规划的编制机关，应当在规划编制过程中组织进行环境影响评价，编写该规划有关环境影响的篇章或者说明，作为规划草案的组成部分一并报送规划审批机关。对未编写有关环境影响的篇章或者说明的规划草案，审批机关不予审批。

专项规划的编制机关，应当在该专项规划草案上报审批前，组织进行环境影响评价，并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。专项规划的编制机关在报批规划草案时，应当将环境影响报告书一并附送审批机关审查; 未附送环境影响报告书的，审批机关不予审批。

设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案，作出决策前，应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。由省级以上人民政府有关部门负责审批的专项规划，应根据国家环境保护总局2003年公布的《专项规划环境影响报告书审查办法》的规定，对其环境影响报告书进行审查。

设区的市级以上人民政府或者省级以上人民政府有关部门在审批专项规划草案时，应当将环境影响报告书结论以及审查意见作为决策的重要依据。

在审批中未采纳环境影响报告书结论以及审查意见的，应当作出说明，并存档备查。

(2) 建设项目环境影响评价文件的编制和审批程序 (见表4-2)

表4-2

4. 环境影响的跟踪评价、后评价与跟踪检查

对环境有重大影响的规划实施后，编制机关应当及时组织环境影响的跟踪评价，并将评价结果报告审批机关; 发现有明显不良环境影响的，应当及时提出改进措施。在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门备案; 原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施。环境保护行政主管部门应当对建设项目投入生产或者是以后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因，明确责任，对确属人为责任因素造成的，应当依法追究法律责任。

二、案例分析

【案例】

温州滨海新区环境影响评价争议案[1]

2001年4月10日，浙江省环保局作出《关于温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书审查意见的复函》(环项建［2001］65号)，原则同意《温州经济技术开发区滨海新区环境影响报告书》的基本结论和环境保护对策措施，提出“滨海新区建成后我局将组织环保验收”。2005年6月17日，浙江省环保局收到孔祥仁等82位养殖户的来信投诉，反映温州市经济技术开发区滨海园区没有落实环评报告书和省环保局审查意见的复函中提出的环保设施验收措施，排放的废水污染了其养殖鱼塘，造成水产品减产，要求省环保局依法查处，并及时告知结论。浙江省环保局接到投诉后，批转温州市环境监察支队办理。同年7月4日，温州市环境监察支队经过调查认定，滨海园区存在未经验收即投入使用的问题，因为滨海园区是浙江省环保局审批的项目，案件应该由省环保局管辖，因此建议浙江省环保局作出处理。但是，浙江省环保局一直未做进一步处理。2005年8月29日，孔祥仁等82位养殖户向国家环保总局申请行政复议，同年9月16日，国家环保总局作出了《不予受理行政复议申请决定书》(环法［2005］27号)。同年9月27日，孔祥仁等82位养殖户将国家环保总局作为被告提起行政诉讼。2006年6月14日，北京市第一中级人民法院作出判决: 撤销国家环保总局作出的不予受理行政复议申请决定，责令国家环保总局受理复议申请，并于判决生效后60天内对原告孔祥仁等82人提出的复议申请重新作出决定。2006年6月30日，浙江省环保局作出《关于撤销浙环项建［2001］65号文部分内容的函》，撤销了该文中“滨海新区建成后我局将组织环保验收”的要求。2006年10月19日，国务院法制办作出了对国家环保总局《关于如何理解和适用〈建设项目环境保护管理条例〉第三十一条规定的函的复函》，指出: “对于……开发区……依照《建设项目环境保护管理条例》第三十一条的规定，仅要求在编制建设规划时进行环境影响评价。”国家环境保护总局于2006年11月16日作出行政复议决定，认为孔祥仁等82位养殖户要求对开发区进行“三同时”验收的请求无法律依据。

【问题聚焦】

开发区应否作为建设项目进行环境影响评价?

【法律剖析】

认为开发区建设就是建设项目，对开发区的环境管理就是对建设项目环境管理的观点是错误的。事实上，开发区建设的环境影响评价的目的主要是从宏观的角度分析区域开发可能带来的环境影响，并分析区域环境的承载力和环境的相容性，开发区环境影响评价属于规划环境影响评价的范畴，不同于化工厂、水电厂等建设项目的环境影响评价。过去的一些规章可能因为环境问题不太突出，环境管理手段比较简单，环境影响评价也不太深入，可以把开发区作为建设项目来对待，但随着区域开发工作的深入，区域开发环境问题的综合性、多样性和广泛性也显露出来了，运用与传统建设项目不同的特殊环境管理手段也就很迫切了。基于此，《建设项目环境保护管理条例》将开发区建设的环境影响评价特别规定在附则中，并要求另行制定规定; 2002年的《环境影响评价法》设置了“规划的环境影响评价”和“建设项目的环境影响评价”并列的两章，对建设项目的区域规划的环境影响评价提出了不同的要求。

三、深度拓展思考题

1. 如何认识环境影响评价制度在我国环境保护领域的现实意义?

2. 我国需要进行环境影响评价的活动的范围是否适应我国目前的社会发展需要? 如果不是，需要进行怎样的革新?

[1] 参见王灿发、常纪文主编: 《环境法案例教程》，清华大学出版社、北京交通大学出版社2008年版，第78～81页。