一、知识点精解

(一) 环境规划制度的概念

环境规划是指根据国家或各地区的环境资源状况和社会经济发展的需要，对一定时期和一定范围环境资源的开发、利用、保护和改善的目标活动进行的总体安排。我国的环境规划，是指由国民经济和社会发展五年规划的环境保护篇章、全国主体功能区规划、国家各类生态建设和保护规划、专项环境保护规划等共同组成的以保护环境与资源为目的的规划统一体。环境规划制度是指有关环境规划的目标、任务、指标体系、编制原则和程序以及规划实施的保障措施等规定的总称。

我国环境规划制度建立的法律依据是环境保护法第12条: 县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施。

(二) 环境规划制度的主要内容 (表4-1[1])

表4-1

在我国，环境规划一般有三个层次的表现形式: 第一层次是编制国民经济和社会发展五年规划纲要中的环境保护篇章; 第二个层次是在纲要的指导下由国务院主管部门编制的重点专项规划; 第三个层次是各部门、各地区根据纲要和重点专项规划的内容编制的行业规划和地区规划。

1. 国民经济和社会发展五年纲要中的环境保护篇章

我国国民经济和社会发展规划的形式主要是国民经济和社会发展五年计划与年度计划，迄今已先后制定了十一个国民经济和社会发展五年计 (规) 划。1982年12月，第五届全国人大四次会议批准的《国民经济和社会发展第六个五年计划纲要》将环境保护在“六五”计划中单列一章，这是环境保护首次在国家经济社会发展计划中占有一席之地。2001年3月，第九届全国人民代表大会第四次会议批准的第十个五年计划纲要，在“可持续发展的主要预期目标”中提出了“生态恶化趋势得到遏制，森林覆盖率提高到18.2%，城市建成区绿化覆盖率提高到35%。城乡环境质量改善，主要污染物排放总量比2000年减少10%。资源节约和保护取得明显成效”的具体指标。《环境保护法》(1989) 规定: “国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划。”自此以后，我国在制定的各个国民经济和社会发展五年规划中均将环境保护与经济、社会协调发展、综合平衡作为编制规划的重要指导思想，并且专门设立了环境保护篇章。

2. 环境保护规划

我国的环境保护规划分为国务院环境保护主管部门制定的环境保护规划(计划) 和其他部门编制的环境与自然保护规划和行业和地区规划。两者的编制均需要以国民经济和社会发展五年纲要中的环境保护篇章为指导方针，重点参考当年的国家发展改革委员会制定的国家生态建设和环境保护重点专项规划来编制。

(1) 国务院环境保护主管部门制定的环境保护规划 (计划)

环境保护规划 (计划) 是指各级政府和各有关部门在计划期内要实现的环境目标和所要采取的防治措施。环境保护规划 (计划) 的目的是为了保证环境保护作为国民经济和社会发展纲要计划的重要组成部分以发挥计划的指导和宏观调控作用，强化环境管理，推动污染防治和自然保护，改善环境质量，促进环境与国民经济和社会协调发展。依据1994年原国家环保局发布的《环境保护计划管理办法》的规定，环境保护计划内容包括城市环境质量控制计划、污染排放控制和污染治理计划、自然生态保护计划以及其他有关的计划等四类。环境保护计划的计划期与国民经济和社会发展规划纲要中的计划期相同，分为五年计划和年度计划，实行国家、省、市、县四级管理。

(2) 其他部门编制的环境与自然保护规划与行业和地区规划

按照环境保护分工负责的管理体制，除环境保护部门之外，其他有关部门也依法享有环境保护与自然资源保护管理的职责，他们可以单独或者与环境保护部门联合编制有关的规划并且报国务院批准发布并实施。这类规划既有专项规划，也有行业和地区规划。例如，全国生态环境保护纲要与全国生态环境建设规划、松花江流域水污染防治规划 (2006—2010)、全国野生动植物保护及自然保护区建设工程总体规划、全国草原保护建设利用总体规划、全国生物物种资源保护与利用规划纲要、中国水生生物资源养护行动纲要、全国湿地保护工程实施规划、天然林保护工程规划等等。

3. 自然资源规划

自然资源规划是指根据一个国家或地区自然资源的特点和社会经济发展的需求，对一定时期内自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体安排，我国现行的自然资源法律大多规定了自然资源规划制度。如《水法》(2002) 专章规定了水资源规划，《海域使用管理法》(2001) 规定了海洋功能区划，《草原法》(2002) 专章规定了草原保护、建设、利用规划，《矿产资源法》 (1996) 规定了对矿产资源的勘查、开发实行统一规划， 《森林法》(1998) 规定了林业长远规划、植树造林规划等。不同种类的自然资源，其规划内容不尽相同，但通常都包含了规划的现实基础、规划所要达到的总体目标以及分期、分类目标和分项指标，为实现目标而要采取的主要政策措施等。不同种类的自然资源，其规划种类也不尽相同。例如水资源规划分为综合规划和专项规划，林业规划分为林业长远规划和森林经营方案等。

国土规划是一类重要的自然资源规划。国土规划，又称国土开发整治规划、国土利用规划，是指国家根据社会经济发展总的战略方向和目标以及自然、经济、社会、科学技术等条件，从宏观角度对一个国家或地区较长时期内国土的综合开发、利用、保护和整治所做的总体安排。它是国民经济和社会发展计划体系的重要组成部分，是自然资源开发、建设总体布局和环境综合整治以及编制经济社会中长期发展计划的重要依据。对于国土的规划和控制，一般是通过国土规划法来实现的。各种规划的要求、制度、程序都在法律上作出规定。规划法的种类有土地利用规划法、城市规划法、乡镇规划法、区域规划法等。

4. 全国主体功能区规划

2000年，原国家计委在有关规划体制改革的意见中首次提出规划编制的“空间协调与平衡”思想。要求政府在制定规划时，必须考虑产业分布与空间、人、资源与环境相协调。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》授权国务院编制全国主体功能区规划。2011年6月国务院正式发布了《全国主体功能区规划》。(www.daowen.com)

《全国主体功能区规划》是我国第一部国土空间开发规划。该规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，按照人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类。其中，优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域; 重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域; 限制开发区域是指资源承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域; 禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。

与以往的国家综合型开发利用与环境资源保护规划相比，《全国主体功能区规划》的最大特点，在于它打破了以往全国传统行政区划界限，要求今后的各类政策以及考核模式等都将以功能区为单位展开。根据功能区划分标准，《全国主体功能区规划》由国家主体功能区规划和省级主体功能区规划组成，分国家和省级两个层次编制，规划期至2020年。

与其他各类环境与自然资源规划相比，《全国主体功能区规划》是国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划，是国民经济和社会发展总体规划、人口规划、区域规划、城市规划、土地利用规划、环境保护规划、生态建设规划、流域综合规划、水资源综合规划、海洋功能区划、海域使用规划、粮食生产规划、交通规划、防灾减灾规划等在空间开发和布局的基本依据。

二、案例分析

【案例】

宁夏瀛海银川建材有限公司盲目选址造成巨大损失案[2]

宁夏瀛海银川建材有限公司 (以下简称“瀛海公司”) 计划实行年产30万吨粉煤灰水泥旋窑技术改造项目，该项目所选厂址拟位于银川市新市区范围内。1999年11月24日，宁夏回族自治区经济贸易委员会对该技术改造项目的建议书予以批复，同意瀛海公司的立项，并要求瀛海公司编制可行性研究报告报批。瀛海公司获得经贸委的批准后，根据区环保局“该项目应严格执行国家环境影响评价的规定，履行环保审批手续”的要求，于2000年8月18日委托银川市环境保护研究所对该项目进行环境影响评价。2001年2月26日，区环保局在关于该技术改造项目进行环境影响评价大纲的批复中要求，环境影响评价要“结合区域功能区划及城市规划，给出明确的结论”。2001年3月，该项目的“环境影响评价报告书”编制完成，并于2001年4月报送区环保局审查。该报告书在“结论和建议”部分，从产业政策方面肯定了该项目的可行性，但同时也指出:“由于宁夏回族自治区已经将宁夏瀛海银川建材有限公司厂址所在地规划为‘银川国家级经济技术开发区’，确定发展无污染高新技术产业，如果国家批复同意按规划建设开发区，由于该项目是粉尘污染重的企业，所以厂址需另外选址。”

瀛海公司不服区环保局“需另外选址”的批复意见，于2001年6月21日依法向原国家环境保护总局申请行政复议，其主张，区环保局以项目不符合银川国家经济技术开发区的规划要求为由要求另外选址，但自己并未收到任何批件和其他法律文书，因此区环保局的决定是没有依据的，要求区环保局批准其项目在原选厂址建设。原国家环境保护总局经审查后认为，2001年3月30日，自治区政府已经“原则同意”银川国家级经济技术开发区的园区定位和产业布局，2001年4月23日，自治区政府通过《关于确认银川国家级经济技术开发区区块范围的函》，确认了开发区的区块范围，上述机关决定的精神必须严格遵守和执行。瀛海公司报送区环保局审查的项目拟选厂址位于开发区范围内，但该项目的产业性质与自治区政府原则上同意的开发区的园区定位和产业发展方向不符，因此，区环保局对瀛海公司申报项目的环境影响评价报告书的批复意见符合自治区政府关于开发区的有关决定精神，未超越法定权限和程序，依法应予以支持。根据《行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出复议决定: 宁夏回族自治区环境保护局2001年6月13日在《关于对宁夏瀛海银川建材有限责任公司年产30万吨粉煤灰水泥旋窑技术改造项目环境影响评价报告书的批复》中所作要求另行选址的批复行为，认定事实清楚，内容适当，予以维持。

【问题聚焦】

我国城市规划法律对于建设项目选址有着怎样的要求? 本案中的损失应当由谁来承担?

【法律剖析】

根据《城市规划法》的规定，城市规划实行分级审批，其中直辖市的城市总体规划，由直辖市人民政府报国务院审批; 省和自治区人民政府所在地城市、城市人口在100万以上的城市以及国务院指定的其他城市的总体规划，由省、自治区人民政府审查同意后，报国务院审批。依照《城市规划法》第23条和第29条的规定，各项建设工程的选址、定点，不得妨碍城市的发展，危害城市的安全，污染和破坏城市环境，影响城市各项功能的协调; 城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。据此，瀛海公司的选址必须服从该规划。但是，该公司的技术改造项目属于粉尘污染严重的企业，显然与经济技术开发区的发展定位相违背，批准其选址将会造成银川市新市区遭受粉尘污染，所以区环保局的决定是有法可依的。村镇规划适用于我国的各级农村居民点，其基本任务是“改善村庄、集镇的生产、生活环境，促进农村经济和社会发展”。我国土地大部分分布在农村，人口也以农村居民为多数，因此，搞好村镇规划，创造良好的环境，不仅是农村经济和社会持续、稳定发展的保证，也是农村居民身体健康的保障。村镇规划要科学确定村镇的性质和发展规模，合理安排用地和各种建设项目，做到有计划地进行村镇建设。

本案中，宁夏回族自治区人民政府根据经济与环境协调发展的指导思想确定了银川市新市区的发展规划目标——建立高新技术产业和用高新技术改造提升有比较优势的传统产业的经济技术开发区，这些产业比起传统产业对环境的污染大大减少，充分体现了银川市城市发展定位的转变，即不再只追求经济效益，而是将环境保护纳入经济发展规划中，编制城市规划时注意保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，力求做到经济效益和环境效益“双赢”。瀛海公司的选址应服从该规划，但由于该公司的技术改造项目属于粉尘污染严重的项目，显然与经济技术开发区的发展定位相违背，批准其选址将会造成银川市新市区遭受粉尘污染，所以区环保局的决定是有法可依的。本案中，宁夏回族自治区人民政府已经对新市区进行了规划，并原则同意，银川市环境保护研究所在环境影响评价报告中也充分考虑了这个因素，瀛海公司的选址就应该考虑该报告的具体内容，若其不顾环评报告书盲目选址，造成的损失只能由自己承担。

三、深度拓展思考题

1. 如何认识环境规划制度在我国环境保护领域的现实意义?

2. 如何理解环境规划与其他类型规划 (如土地利用总体规划、城市总体规划) 的关系?

[1] 参见汪劲: 《环境法学》，北京大学出版社2011年版，第124页。

[2] 资料来源: 武汉大学环境法研究所网站，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp? id=26045，发布于2004年4月3日，2011年12月30日访问。