一、知识点精解

(一) 环境民主原则的概念

环境民主原则指在环境保护领域中，一切单位和个人均有权通过一定的程序和途径，参与环境权益或者社会公共环境利益相关的环境决策与实施活动，并有权得到相应的法律保护和救济。环境民主原则亦被表述为“公众参与原则”或者“依靠群众保护环境原则”。该原则是环境法的重要原则之一，有学者甚至称之为“环境法的精髓和灵魂”，其要旨就是必须要让公众参与到环境保护的法制化进程中去，并成为推动和实践这一进程的生力军。环境民主的内容是广泛而复杂的，《奥胡斯公约》[1]化繁为简，将环境民主的内容高度凝结为三项，即获得信息、公众参与以及司法救济。其中，获得信息是前提条件;公众参与是主要手段; 司法救济则是有力保障。

在推进环境保护事业法制化的进程中坚持贯彻和落实公众参与原则是寻求利益平衡、利益共存或利益妥协的最佳方式和途径，是缓解环境保护产生的巨大利益冲突引发社会矛盾的减震器，是使环境法律制度得到顺利实施的润滑剂，同是又是行政管理民主化的一项重要手段，因而它有着十分重要的意义:

第一，坚持公众参与原则有利于维护公民的合法权益。公众参与环境保护首先是捍卫自身权益的需要，为了维护公民的环境权益，每个公民应当参与环境保护全过程监督管理，这样才能了解和掌握与自身权益息息相关的环境保护信息。自然生态环境是人类赖以生存和发展的基本条件，每个公民都享有与生俱来的、不可剥夺的享有适宜环境的权利，由于环境权益与人们的日常生活息息相关，故而人们对环境保护事业表现出极大的热情，因此公众积极参与环境保护事业是环境保护运动持久发展的动力，是推行环境保护管理工作的重要途径与可靠保障。

第二，坚持公众参与原则有利于促进环境保护行政决策的科学化和民主化。随着发达国家步入了后工业化时期，经济社会发展的全球化和信息化决定了公众参与环境保护事务的必要性和紧迫性。环境保护事业兼具公益性与私益性，具有高度的复杂性和敏感性，涉及的范围广泛、人员众多。如果只有政府的行为而缺乏公众的参与，则很难达到预期目的和理想效果。鼓励公众参与到环境事务中来，增加政府工作的公开性与透明度，促使政府的决策和管理更加符合民意、契合实际，从而减少公众和政府之间的摩擦与矛盾，加强政府与公众之间的信任与合作，构建科学民主的环境决策机制。

第三，坚持公众参与原则有利于调动全社会的力量共同推进环境保护事业的进步，促进可持续发展。推进环境保护事业的进步、实施可持续发展战略意味着旧有利益分配格局的重新洗牌，是一场复杂的变革，公众的认知程度、接受意愿以及参与程度的高低直接决定着这场变革的成败。从世界范围看，各国政府日益认识到环境保护事业的公益性和群众性并且日益理解公众的环境权益、作用和力量。吸收广大公众深入参与到环境保护工作中来，可以使其认识保护和改善生态环境的重要性和紧迫性，使其增强保护和改善环境的责任心和使命感，进而提高其保护和改善环境的能动性和创造性。使公众的力量成为推进环境保护事业进步、促进可持续发展最为坚实的基石。

(二) 环境民主原则的理论依据

公众参与环境保护是人类环保意识觉醒与生存环境不断恶化的必然结果，同时公众参与环境管理也有着自洽而完备的理论基础。

1. 民主法治理念

公众参与环境保护是民主与法治的必然要求，纵观人类历史，民主与法治前进是社会发展的必然趋势。环境民主原则之所以能够成为环境法中的一项基本原则是在实践中不断发展与总结出来的，其并非一个简单的口号。早在20世纪70年代末，一场以纪念首次地球日活动拉开了美国环境保护群众运动的序幕，这次活动产生了全球性的影响。地球日活动以空前的广度和深度宣传环境保护问题，使环境保护议题一举成为社会舆论的中心。在这一方兴未艾的社会运动进程中，因传统政府凸显的环境治理手段不足的弊端，促使人们通过参与决策、制定政策，自觉、民主。科学地投入环境与发展的社会活动，公众也逐步成为环境保护的推动力和社会重要力量。

在现代社会，各国民主与法治的进程在广度与深度上都有所拓展，具体表现在公众参与国家政治事务与社会公共事务的途径与方式越来越多样化。从人类文明演进的历史以及民主与法治的内涵可知，在文明社会制度的架构下，国家公权力与法的本源皆来自于人民，人民是国家主权的最终拥有者、构成社会的主体，国家立法必然是全民、全社会共同意志的体现。环境民主原则是民众参与社会公共事务的一项具体内容，是民主与法治要求在环境立法上的具体体现，体现了民主与法治的内涵。

2. 环境正义理论

20世纪80年代发端于美国等西方国家的“环境正义运动”催生了环境正义与环境公平理念。[2]“环境正义”理论除了继续像传统理论强调人们应当尽力保护环境，使环境免受破坏的同时，更为注重全体公众生存权力的平等性，强调要平等地保护所有公众的权利。

环境正义理论要求立法机关在制定法律法规和执行环境保护活动时，对全体社会公众都应当赋予平等的保护环境的权利和义务，以使所有公众都能平等的参与到环境保护中来。环境公平，则是与环境正义密切联系的一项价值原则，包括环境机会公平和环境结果公平两层含义。只有保持公平才能维护和保证不同的利益主体应享有的合法权利和自身利益，失去了公平，也就意味着失去了可持续发展的可能性。公众参与环境保护是环境正义理论的必然要求，只有公众参与才能有效地平衡环境弱势群体的地位。

3. 公众信托理论

公共信托指政府接受全体人民的委托，义务性管理诸如海洋、湿地、湖泊、河流等资源从而维护特定的公共信托用途。公众信托受托人不能因私人财产所有者一样可以随意处置这类财产，而作为公众中的任何一员，则有权基于该资源本来的公共信托用途进行非排他性的使用，并在政府不履行其信托义务时，有权向法院起诉，以强制政府履行义务。

公共信托理论后来被移植到美国环境法领域，公共信托原则也成为美国环境法的一项基本原则。一般认为，公共信托理论的提出为在环境资源法律法规中规定公众参与环境保护提供了理论支持。同时，公共信托理论也为公民个人在环境资源领域主张权利提供了理论依据。环境资源的公共信托理论描述了这种信托秉承传统信托法律关系的基本法理，国家或政府作为社会公众的受托人对于环境资源取得管理、保护及在符合公共利益目的上的利用的权限，也承担着诸多基于其受托人的地位而形成的信托义务。[3]因此，环境问题从一定意义上来说是经济利益和环境利益的冲突问题，经济利益从本质上来说是一种典型的私益，而环境利益从本质上来说是一种公益，因而，公共信托制度为环境资源公益和私益的平衡建立了一种协调机制。

4. 环境权理论

环境权指公众参与环境管理权，享有有关环境的知情权、建议权、批评权、监督权、检举权、申诉权、诉讼权、辩护权等派生权利。它既是一种新兴的、正在发展中的重要法律权利，也是一种新的法学理论。环境权理论是20世纪60年代以来，基于环境污染损害和西方国家呼吁环境立法以保护环境的过程中提出来的。提出该理论的依据是宪法的生存权，由于传统部门法的保护利益主要是生命健康权和财产权，而对于环境利益 (价值) 的保护则处于空白状况，环境污染损害是通过环境的损害而导致生命健康权或财产权受到侵害，因此，西方学者提出了将环境权作为基本人权——生存权的派生权利(derivative rights) 的理论。

从国际社会来看，环境权也被广泛接受和认同，从1972年斯德哥尔摩的《人类环境宣言》第26条宣告: “人类有权在一种能够过尊严的和福利的生活环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”在此后的诸多国际环境保护的宣言中对此原则均进行了延伸和发展。《欧洲自然资源人权草案》肯定地将环境权作为新的人权，并认为应将其作为《世界人权宣言》的补充。目前，环境权已被一些国家相继写进宪法和环境保护基本法，已发展成为一种颇具特色的新的法律学说，亦成为指导环境法发展的一种基本理论。

环境权理论认为，每一个人都应享有在良好而优美的环境下生活的权利，并且这种权利理应受到承认和保护。[4]但是环境资源是一种公共资源，因此对应产生的环境权是脆弱的，容易受到环境使用权等权利的侵害，也容易受公权力的影响。因此，让公众参与环境法律、政策的制定，参与到环境决策并对之形成监督十分必要。

(三) 环境民主原则的法律依据

在我国，环境民主原则经历了一个逐步发展的过程。我国《宪法》第2条规定: “中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是公众参与包括环境影响评价等环境管理活动的最高法律依据。《环境保护法》第6条规定: “一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这为公众参与环境保护提供了原则性的法律依据。

《水污染防治法》第10条第1款规定: “任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。”1996年8月3日颁布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》关于“建立公众参与机制，发挥社会团体的作用，鼓励公众参与环境保护公众，检举和揭发各种违反环境保护法律法规的行为”，为实现环境民主开辟了更为广阔的道路。《环境噪声污染防治法》第13条第2款规定: “建设项目可能产生环境噪声污染的，建设单位必须提出环境影响报告书，规定环境噪声污染的防治措施，并按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。”第3款规定: “环境影响报告书中，应当有该建设项目所在地单位和居民的意见。”《环境影响评价法》第5条规定:“对鼓励社会公众以适当方式参与环境影响评价。”《清洁生产促进法》第6条第2款规定: “国家鼓励社会团体和公众参与清洁生产的宣传、教育、推广、实施及监督。”《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006) 对公众参与环境影响评价、公开有关环境信息和强化社会监督做了原则性规定，强调“国家鼓励公众参与环境影响评价活动，公众参与实行公开、平等、广泛和便利的原则。”

尽管我国环境立法对公众参与环境保护做了一些规定，为公众参与环境资源管理、利用提供了法律根据，然而仍然存在诸多不足之处，例如，《环境影响评价法》虽然对公众参与环境影响评价做了规定，但如何确保公众有效参与缺乏具体措施与立法的目的相距甚远。随着我国经济社会的发展，人民群众的环境认知水平逐步提高，在立法上应当进一步完善公众参与原则的内容，激发公众参与环境保护事业、提升环保意识、关注环境问题。

(四) 环境民主原则的适用

1. 环境信息公开制度

环境知情权也称环境信息知情权，是指作为环境权主体的公民及其组织，对于国家环境管理、国家环境监测及自身的环境状况等有关真实的、科学的、完整的环境信息及资料享有知悉和获取的权利。我国《环境保护法》对环境保护行政主管部门定期发布环境状况公报的义务做了规定。环境信息的公开是其他程序性环境权利的基础和必备前提，只有及时充分公开环境信息，公众才能有效参与。

2. 环境影响评价制度

环境影响评价制度是指在环境信息知情权已经实现的前提下，作为环境权主体的公众及其组织在环境保护和自然资源的合理开发利用过程中，对某项规划或建设项目实施后可能造成的对环境的影响通过听证会等形式进行分析、预测和评估，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与环境有关的行为进行监督等活动的制度。环境影响评价制度的意义在于通过科学的预测方法，为环境行政决策提供科学依据。

我国对环境影响评价制度的研究始于1972年的斯德哥尔摩联合国人类环境会议。国务院在1978年的《环境保护工作汇报要点》中就提出了环境影响评价的计划，在1979年的《环境保护法 (试行)》中规定环境影响评价报告书制度。1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》，对环境影响评价的内容、程序、法律责任等诸多方面进行了具体规定，这标志着我国环境影响评价制度的初步建立。2002年颁布的《环境影响评价法》明确规定了公众参与的制度，该法第5条、第11条是对该项制度的基本规定，对鼓励公众参与环境保护事业提供了重要的法律基础。

3. 环境决策的听证制度(www.daowen.com)

听证是公众参与环境决策的一种重要途径。听证程序是行政机关做出行政决定前给予当事人就重要事实表示意见的机会，通过公开、公正、民主的方式达到行政目的的程序。就有关公共利益的重要决策，吸收公众代表参加听证程序已成为一种普遍的做法。

对于事关公共利益的环境决策，吸收相关的公众代表参与进来，表达公众的意见，是保证决策合理性的重要措施。另一方面，充分利用已经比较成熟的听证制度，在环境决策中加入听证程序也是实现公众参与的重要措施。[5]

4. 司法保障制度

环境民主原则的重要内容之一为司法救济，这也是将环境民主原则落到实处的重要保障。从法律保障的角度出发，公众参与的权利应包括请求权。当环境决策机关剥夺了公众参与的权利或公众的意见没有得到慎重考虑而对决策产生异议，或公众对于环境决策机关最终的决议表示反对等情况时，公众可以行使请求权要求法院对决策机关的行为进行审查，寻求司法救济。

环境诉讼是公众参与环境管理的一种重要方式，在环境法制建设中扩大和保证公民环境诉讼特别是公益诉讼，是实现环境民主和公众参与的有效方式。

二、案例分析

【案例】

圆明园环境综合整治工程环境影响公众听证会案[6]

直至2005年初，国家环保总局重拳出击叫停了30个未经环境影响评价即行违法开工的项目。这其中包括圆明园环境综合整治工程中的湖底防渗工程，2004年9月未经环境影响评价即行违法在国家重点文物保护单位内铺设防渗膜的圆明园湖底防渗工程开始动工这一事件引起了全社会的普遍关注。国家环保总局就圆明园湖底防渗工程的环境影响问题举行了公众听证会，这也是《环境影响评价法》实施以来，国家环保总局首次举行的环境影响公众听证会。

圆明园湖底清淤、防渗工程的建设单位为圆明园管理处，工程内容为圆明园环境综合整治，包括遗址保护、整修驳岸、整理山形清理湖淤、湖底防渗等工程。工程项目总投资约2亿元。2005年3月，甘肃省植物协会副理事长兼兰州大学生命科学学院客座教授张正春游览圆明园时，看到了铺设湖底防渗膜的施工正在进行。作为古生态研究学者，他意识到这一工程可能破坏圆明园300年古园的天然水系，切断周边植被的生命水源，而更关键的是抹杀了圆明园这一著名古典园林真山真水的意境。因此张正春教授决定制止此事，遂向媒体反映了此事，媒体对其进行了曝光。

此事曝光后，圆明园管理处负责人对媒体表示，湖底防渗工程是根据2003年10月圆明园管理处与北京市水利科学研究所、海淀区水利局3家单位编定，并专门请专家作了论证的《圆明园水资源可持续利用规划》确定的。然而《圆明园水资源可持续利用规划》并没有明确防渗的具体方法，防渗工程具体如何实施，关键是要在保护遗址和湖底生态系统的前提下，统筹考虑生态环境效益和企业、部门的经济利益，科学、慎重地行事。

鉴于圆明园湖底防渗项目是在国家重点文物保护单位内建设，环境敏感程度高，环境影响特殊，且存在重大分歧意见，国家环保总局根据《行政许可法》和《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，决定在审查批复该工程环境影响报告书前，举行环境影响听证会，征求有关单位、专家和公众的意见。对于该工程的环境影响，社会各界反对的声音居主导地位。在听证会召开之前，有关的专家、学者就通过各种渠道对此工程进行了各种评价。

2005年4月7日，国家环境保护总局发布了举行“圆明园湖底防渗工程公众听证会”的公告，指出申请人可以通过电话、传真、电子邮件或者信件等方式申请参加此次听证会。听证公告一经公布，很多热心环保事业、关心圆明园遗址命运的公民、法人和其他组织纷纷按照国家环保总局的公告申请参加听证会。本次听证会的全过程和最后的行政处理决定都完全向公众公开。

鉴于该事件的特殊性和社会性，诸多环评单位均不敢接手圆明园环境影响评价。因而在听证会召开后近一个月的时间内，圆明园管理处一直没有找到环评单位，环评报告始终无法上交。为此，国家环保总局根据《环境影响评价法》第31条的规定，经过研究决定，做出了限期补办环评手续的通知，责令圆明园管理处自正式接到通知之日起40天内提交环境影响评价报告。经过圆明园管理处的综合考虑，最后由清华大学承接圆明园环评，北京师范大学配合及协助，提交了环境影响报告书。环保总局组织各方专家对清华大学的环评报告书进行了认真审查，同意该报告书结论，要求圆明园东部湖底防渗工程必须进行全面整改。

【问题聚焦】

上述案例是如何具体体现环境民主原则的?

【法律剖析】

圆明园环境综合整治工程环境影响公众听证会案是近年来影响较大的环保事件之一，引发社会的广泛关注，诸多媒体开辟专栏争相报道，从环境法的基本原则角度，该案启示如下:

整改措施需要结合当地的地质条件、节水要求和环境影响等多种因素，实事求是地考虑工程的短期影响和长期效果，统筹计算其环境、经济和社会成本，才能保证环境、经济和社会的协调发展。

由于该工程是在重要的人文遗迹内实施，且事先未进行环境影响评价，缺少对湖底防渗工程合理性的充分论证，没有对各湖体的地质条件和环境影响等进行深入研究，因而未能选择更加适宜的整改方式。可见，环境影响评价制度的重要性和必要性，治理环境问题发生后的成本将大大超过预防环境问题产生的成本。因此，严格地进行环境影响评价，对各种开发建设行为可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，提出预防或者减轻不良环境影响的对策措施，建立严格的环境准入制度意义重大。

圆明园遗址公园记录了中华民族的沧桑历史，具有重大的生态、人文、社会价值。国家环保总局叫停圆明园防渗工程后受到社会各界的高度关注，该工程从叫停到听证、环评、评审直至决策的全过程，环保总局都依法向社会公开，借此推进环境决策民主化的进程，提供了一个重要而公正的平台，使公众的各种意见建议能得以广泛而深入的交流; 通过一种透明而公开的形式，使政府的执政行为能随时接受公众与舆论的监督，有利于提高我们科学决策、民主决策、依法决策的执政水平。

环保事业不是少数人的事业，是全民的事业，需要全社会的共同行动。公众对圆明园工程自始至终的积极参与，说明可持续发展理念正在日益深入人心，健全公众参与的机制则是环境民主原则的必然要求，有利于提高全社会尊重自然规律的认识水平，促进社会可持续发展，构建社会主义和谐社会。

三、深度拓展思考题

1. 我国当前的环境法在贯彻落实环境民主原则上存在哪些不足?

2. 环境民主原则在我国应如何完善?

[1] 1998年6月25日联合国为欧洲制定的《在环境问题上获得信息、公众参与决策和诉诸法律的公约》(简称《奥胡斯公约》)，是国际上首个专门规定公众的知情权、参与权和诉诸司法权的公约，具有深远的影响。

[2] “环境正义”认为，环境伦理在使用“人类”这样的一个全称的名词的同时，实际上谋取了与他们有差异的种族、阶层或性别团体的代表权，使之被湮没在无差别主体的抽象论述之中，正是出于对这一举动的严厉批评，台湾学者纪俊杰指出: “我们没有共同的未来”。纪骏杰: 《我们没有共同的未来: 西方主流“环保关怀的政治经济学》，载《台湾社会研究季刊》，1998年总第31期，第141页。

[3] 周小明著: 《信托制度比较法研究》，法律出版社1996年版，第152～156页。

[4] 常纪文、杨朝霞: 《环境法的新发展》，中国社会科学出版社2008年版，第410页。

[5] 吕忠梅主编: 《环境法》，高等教育出版社2009年版，第76页。

[6] 案例来源: 武汉大学环境法研究所网站，http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp? id=27958，发布于2006年3月15日，2012年7月1日访问。