一、知识点精解

(一) 环境责任原则的概念

环境责任原则，是对“开发者保护、污染者付费、利用者补偿、破坏者恢复”等原则的概括，它是环境问题产生者承担责任应遵循的一项环境法基本原则。该原则主要包括以下内容:

“开发者保护”，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。环境资源的开发和保护紧密相连，开发的目的是为了利用，保护的目的则是为更好地利用创造条件，只有把开发和保护相结合，才能使资源开发对环境和生态系统的影响减少到最低限度，实现资源的永续性利用，才能实现生态系统的良性循环和经济系统的可持续增长。

“污染者付费”，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任采取有效措施，对其污染源和被污染的环境进行治理，并赔偿或补偿因此而造成的损失。污染者付费主要是针对已经发生的污染，即事后的消极补偿，其目的在于明确污染者的责任，促进企业治理污染和保护环境。

“利用者补偿”，是指开放利用环境资源的单位和个人应当按照国家的有关规定承担经济补偿责任。环境资源并非取之不尽、用之不竭，而是具有一定价值的稀缺品，其价值表现在环境资源的再生产能力和稀缺性两方面，价值衡量的标准是替代资源的成本大小。[1]因此，开发利用行为必须遵循价值规律，有偿使用有价值的环境资源，其目的是通过国家强力对外部性所造成的损失进行强制性分配 (损失分散化、分担化，即环保责任分散化、社会化)[2]。

“破坏者恢复”，是指造成生态环境和资源破坏的单位和个人必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。该内容强调即使污染破坏者已经对造成的环境污染或破坏付费，仍不能免除其恢复和整治的责任，其目的是加强开发者、利用者、污染者、破坏者在进行任一经济行为时充分考虑对于环境可能造成的污染和破坏，权衡经济利益和环境价值之间的利弊得失，以此来有效制约环境污染或破坏的行为。

根据国外实际情况，在相当长的一段时期内，造成环境问题的人只要没有对具体的人及财产造成直接损害就无需承担任何责任。随着环境问题的加剧，环境责任由谁承担、如何承担问题逐渐引起各国关注。明确环境责任对我国环境保护和环境治理有着重要意义:

第一，环境责任原则有利于环境和自然资源的合理利用。实行这项原则，有利于提高企业事业单位治理污染和破坏、合理利用资源的责任感，促使其把治理污染和发展生产结合起来，正确对待资源开发与保护的关系，自觉执行开发利用与保护增殖并举的方针，为资源的永续利用和国民经济的持续、快速、健康发展创造条件。

第二，环境责任原则有利于加强环境管理。该原则明确企业、事业单位治理环境污染和生态破坏的责任，有利于提高其防治环境污染和生态破坏的责任感，促使其增强环境管理的自觉性，实现经济增长方式由粗放型向集约型转变。

第三，环境责任原则有利于积累资金以解决环境问题。当前，国家拨出大量资金用于治理污染，在财政上还有一定困难，实行该原则，有利于扩宽资金渠道，为治理环境污染和恢复生态环境积累资金。[3]

第四，环境责任原则有利于实现社会公平与公正。从法律的角度来说，取得一定的利益就应当承担相应的责任，即不能让开发、利用自然资源和污染环境的企业事业单位只享受由此带来的经济利益，而不承担由于开发利用自然资源造成的环境破坏和环境污染所引起的养护、恢复、治理，以及对受害方作出相应经济补偿的义务。[4]实行这一原则有利于实现社会的公平和公正。

(二) 环境责任原则的理论依据

1. “公地悲剧”理论

1968年，美国生物学家G·哈丁就人口资源关系等问题在《科学》杂志上发表了一篇题为《公地的悲剧》的文章。作者在文中设置了这样一个场景:一群牧民一同在一块公共草场放牧，一个牧民想多养一只羊增加个人收益，虽然他明知草场上羊的数量已经太多了，再增加羊的数目将使草场的质量下降。牧民将如何取舍? 如果每人都从自己私利出发，肯定会选择多养羊获取收益，因为草场退化的代价由大家负担。每一位牧民都如此思考时，“公地悲剧”就上演了——草场持续退化，直至无法养羊，最终导致所有牧民破产。

哈丁的论文一开始便将注意力集中于无法借由科技工具解决的问题之上(也就是不同于只需要自然科学上的科技研发与改变，而不需要人类价值观或道德标准改变的问题)，声称这样的问题来自于人口的成长和地球资源的使用。哈丁特别提及地球资源的有限以及有限资源为所谓的“生活品质”所带来的影响。如果人口成长最大化，那么每一个个体必须将维持基本生存之外的资源耗费最小化，反之亦然。因此，他认为并没有任何可预见的科技可以解决在这有限资源的地球上如何平衡人口成长与维持生活品质的问题。

哈丁认为，以一种相反的方式，公地的悲剧正在重现。在污染问题上，并非是从公地上拿走什么东西，而是往公地里排放某些东西——把污水、化学物质、放射性物质或者其他废物排放到水体中; 把有毒的和危险的气体排放到大气中; 用铺天盖地的令人厌恶的广告污染我们的视线。理性人发现他向公地排放污染物承担的成本远远少于他净化这些污染物的成本。他认为作为一个食物框篮的公地的悲剧可以通过划分私人产权，或者其他相似的制度来解决，但是围绕我们的空气和水并不能很容易地被界定，因此，诸如污水沟这样的公地的悲剧必须通过其他的手段来防止，如通过强制性的法律或税收机制来使得污染者处理污染物的成本小于不处理的成本。[5]

2. “外部性”理论

污染者付费原则是西方经济学家基于“外部性理论”提出的。外部性，是指在实际经济活动中，生产者或消费者的活动对其他消费者和生产者产生的超越活动主体范围的利害影响。其中，将有害的影响称为“外部不经济性”(exteriority)。[6]以费用论之，可将外部不经济表述为“外部费用”(external cost)。在环境污染现象里，这种外部费用就是环境费用。在自由的市场经济条件下，因环境的开放性导致工业企业将大量污染物排出，使环境质量下降，从而影响到社会每一个体的生活。为了处理环境污染问题，传统的做法是由国家出资治理污染、由公民承担环境污染的危害，即由全体公民和社会来承担治理污染的费用，形成了“企业赚钱污染环境，政府出资治理环境”的不公平现象。为此，经济学家认为，要转变这种不公平的现象，就必须采取措施使这种治理环境的费用 (外部费用) 由生产者或消费者来承担，也就是外部费用内部化，即企业应当为排污损害环境而付出一定的费用用以治理环境。

3. “分配正义”理论

亚里士多德将正义分为分配正义 (Distributive Justice) 和校正正义(Compensatory Justice)。分配正义涉及财富、荣誉、权利等有价值的东西的分配，在该领域，对不同的人给予不同对待，对相同的人给予相同对待，即为正义。与之对应，校正正义涉及对被侵害的财富、荣誉和权利的恢复和补偿，在该领域，不管谁是伤害者，也不管谁是受害者，伤害者补偿受害者，受害者从伤害者处得到补偿，即为正义。罗尔斯认为，正义即公平，分配正义的主题是社会基本结构和基本制度安排。在罗尔斯看来，所有的财富和收入都应该平等地分配，但在现实生活中，完全的平等是不可能的。据此，他提出差别原则，认为社会和经济的不平等只有在结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠者带来补偿利益时才是正义的，并强调市场和政府在实现分配正义过程中的各自作用。[7]罗尔斯的分配正义思想对环境责任原则的深化起着重要的指引作用。

(三) 环境责任原则的法律依据

中国的“谁污染、谁治理”政策是从70年代初经济合作与发展组织(OECD) 的“污染者负担”原则引申出来的。1979年在《环境保护法 (试行)》第6条规定了“谁污染谁治理”原则，这一原则在当时主要是为了明确污染单位有责任对其造成的污染进行治理。而新的《环境保护法》中删去了“谁污染谁治理”原则，改为通过具体制度和措施规定来间接体现该原则。从中国环境法律规定看，该原则并不包括对污染损害和环境破坏所造成的被害人的损失予以赔偿。关于环境污染损害的赔偿，适用《民法通则》、《侵权责任法》和有关环境立法对环境污染损害赔偿责任的特别规定 (无过错责任)。《环境保护法》对污染者的责任问题规定为: “产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度; 采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的对环境的污染和危害。”“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”

1982年国务院颁布了《征收排污费暂时办法》并在全国实施。1983年国务院又发布了《关于结合技术改造防治工业污染的八项规定》。在第二次全国环保会议上，该项原则得到了确认，1987年排污收费的使用由无偿改为有偿。1990年国务院发布了《关于进一步加强环境保护工作的决定》中规定利用自然资源也必须实行该项政策，1991年又制定了污水和噪声收费标准。为了有效地贯彻开发者养护的原则，我国有关法律对自然资源的开发者规定了各种强制性整治与养护的责任。《环境保护法》第18条规定: “在……风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施; 建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物排放超过规定的排放标准的，限期治理。”第19条规定: “开发利用自然资源，必须采取措施保护生态环境。”

我国环境单行法或条例中的具体规定也体现责任原则的要求，如: 《草原法》第39条第2款规定: “因建设征用或者使用草原的，应当交纳草原植被恢复费。”《森林法》第18条明确规定: “进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地; 必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费专款专用，由林业主管部门依照有关规定统一安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用、征用林地而减少的森林植被面积。上级林业主管部门应当定期督促、检查下级林业主管部门组织植树造林、恢复森林植被的情况。”《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》等也有相关具体规定。

(四) 环境责任原则的适用

环境责任原则的适用主要表现在环境保护的费用负担、环境许可、限期治理等制度上:(www.daowen.com)

1. 开发利用自然资源补偿费或税制度

对自然资源的适用主要有两种形式: 一是直接开发利用，如开采矿产、砍伐森林等; 二是享受和利用资源，如进入国家森林公园或者风景名胜区域等。不管适用何种方式，都会减损资源生态价值，降低环境质量，因此都应当按照环境责任原则对开发利用自然资源者征收相应的资源恢复费、自然利用费、生态补偿费或税。该制度设置的初衷为一方面抑制对自然资源的需求，限制自然资源开发以使环境质量处于恒定的、高质量的水平; 另一方面，将收取的费用恢复或者重建生态环境。

2. 排污收费或者环境税制度

排污收费或者环境税是一种遏制环境污染的有效法律制度，即按照其排放污染物的种类、数量或浓度，向环境排放污染物的单位和个人征收一定的费用，用于治理和恢复环境损害。排污费制度的根本目的是为了促进排污者加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染、改善环境。由于排污费在具体运用上涉及政府财政统筹安排环境污染治理资金等问题，因此排污费的运用范围目前并非仅单独用于局部污染治理，对于排污者而言，在依法支付了排污费或税外，还有义务避免在生产经营过程或者生活中对环境造成其他污染的行为。

3. 环境保护责任制

环境保护责任制是贯彻环境责任原则的重要制度，具体开发利用或者污染环境的主体的具体责任要通过环境保护责任制度来落实。环境保护责任是自然资源开发利用者或者环境污染者对环境污染或者破坏的后果所应当承担的治理、恢复责任。该制度通过相关措施实现对污染严重的企业实行限期治理，是贯彻环境责任原则中破坏者恢复内容的有效手段。这种措施使污染企业的治理责任更加明确，并有了时间上的限制，同时也有助于疏通资金渠道，使污染治理得以按计划进行。

二、案例分析

【案例】

四川沱江流域重大水污染事故案[8]

沱江是流经四川汇入长江的一条河流，绵延六百多公里，毗河是其的上游支流。2004年2月16日，位于毗河流域青白江区的川化股份有限公司所属第二化肥厂二车间的水解、解吸装置的两台给料泵发生故障，导致含高浓度氨氮的尿素工艺冷却液排入毗河。企业没有及时采取应有措施，致使严重超标排污一直持续至3月2日污染源被有关部门强制切断。毗河、沱江被严重污染，鱼类大量死亡，下游内江、简阳等地上百万居民生活用水中断26天，大批企业停产。此次事故除造成数亿元的经济损失外，恢复沱江的生态系统也至少需要五年时间。事故发生后，川化股份有限公司被罚款100万元( 《水污染防治法》2008年修改前的最高罚款限额)，征收其超标排污费405万元，并对事故受害人赔偿1179.8万元。川化股份有限公司总经理等直接责任人员和青白江区环保局的相关责任人员被判处刑罚。

【问题聚焦】

结合上述案例谈谈对环境责任原则的认识。

【法律剖析】

根据环境责任原则的内容，环境问题产生者应承担相应的责任。对环境造成污染的组织或个人，有责任采取有效措施，对其污染源和被污染的环境进行治理，并赔偿或补偿因此而造成的损失。《环境保护法》第28条第1款规定，排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标排污费，并负责治理。其第29条规定，对造成环境严重污染的企业事业单位，限期治理。《水污染防治法》第24条规定，直接向水体排放污染物的企业事业单位和个体工商户，应当按照排放水污染物的种类、数量和排污费征收标准缴纳排污费。第74条规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。本案中川化股份有限公司由于技术故障和未及时采取措施造成重大污染事故，应当按照有关法律规定缴纳超标排污费用于污染治理，并应赔偿因此对沱河两岸居民造成的损失。环境责任原则的贯彻能够促进污染事故发生后的赔偿和生态修复，促使企业采取措施和政府部门履行职责预防环境事故的发生。

三、深度拓展思考题

1. “公地悲剧”理论对环境责任原则的形成与发展有何影响?

2. 我国当前应当如何完善和落实环境责任原则?

[1] 常纪文著: 《环境法律责任原理研究》，湖南人民出版社2001年版，第71页。

[2] 李启家: 《中国环境立法评估: 可持续发展与创新》，载《中国人口资源与环境》， 2001年第3期。

[3] 韩德培: 《环境保护法教程》(第5版)，法律出版社2007年版，第79～80页。

[4] 曲格平: 《中国环境政策的探索与实践》，载《中国环境报》，1988年8月18日，第3版。

[5] See G.Hardin，The Tragedy of the Commens，Science，1968，Col.81，162，pp. 1224-1245.

[6] 王金南编著: 《环境经济学: 理论、方法、政策》，清华大学出版社1994年版，第11页。

[7] 何建华: 《罗尔斯分配正义思想探析》，载《中共浙江省委党校学报》，2005年第5期。

[8] 参见王灿发，常纪文主编: 《环境法案例教程》，清华大学出版社、北京交通大学出版社2008年版，第62～63页。