一、知识点精解

(一) 预防原则的概念

预防原则是“预防为主、防治结合、综合治理”原则的简称，其含义是指将环境保护的重点放在事前防止环境污染和自然破坏之上，同时也要积极治理和恢复现有的环境污染和自然破坏，以保护生态系统的安全和人类的健康及其财产安全。

预防原则有三方面的要求: 一是积极预防，即在开发利用行为实施前，采取政治、法律、经济和行政等各种手段，防止开发利用行为导致环境污染或环境破坏现象的发生，强调“防患于未然”; 二是积极治理，即对于已经造成的环境污染和破坏，要采取措施防止损失的扩大，同时运用技术手段恢复生态，使其对环境的影响降到最低限度; 三是将预防和治理相结合，在立足于预防的基础上，根据既有环境污染和破坏的具体情况和自然规律，综合整治，改变单纯治理的思路，从预防和治理两个方面协调解决环境问题，实现协调发展。

预防原则是国内外防止环境污染和生态破坏经验教训的科学总结，我国正处于社会主义建设的高速发展时期，在环境法治建设中贯彻预防原则有其重要意义:

第一，预防原则最大限度地体现了法律的公平与效率相结合。如果环境问题不以预防为主，造成污染后再去治理，往往比采取预防措施的代价高，这不符合市场经济的基本要求，同法律的公平与效率价值也不能一致; 另一方面，由于造成环境污染和破坏的原因是多方面的，如果对环境问题不进行综合治理，而是由各地区、各部门、各单位孤军作战，各自为政，这既增大了环境治理的成本，也难以收到很好的治理效果，降低了环境法律效率。因此，贯彻预防原则有利于实现经济效益、社会效益和环境效益的统一，实现法律调整公平与效率的统一。

第二，预防原则能取得更具经济效益的结果。“先污染，后治理”，不仅要花费成倍的治污费，而且由于污染造成的生态环境破坏也会带来巨额经济损失。由于国家财力有限，不可能拿出很多资金来治理环境污染和环境破坏，实行预防原则，能够尽量避免环境损害或将其消除于生产过程之中，做到防患于未然; 而对于不可避免的污染，则要采取合理的措施，争取达到环境目标，实现经济、社会和环境的协调发展。

第三，预防原则有利于增强人们的环保意识，促使我国的环保工作由消极应付模式向积极防治转型。长期以来，我国坚持以经济建设为中心，环境保护工作重视不够，公民环保意识较为淡薄。贯彻预防原则，明确环境保护工作“预防优先”，在开展经济建设的前期就充分注意到可能造成的环境污染和环境破坏，并积极采取有效预防措施，对于已经产生的污染和破坏，采取多种途径积极进行治理。这将促使我国环境保护工作模式由消极应付转向积极防治。

(二) 预防原则的理论依据

1. “修复正义”理论

西方工业国家在经济发展过程中，大多走的是一条“先污染后治理”的道路，目前包括中国在内的大多数发展中国家也概莫能外。但从20世纪六七十年代西方国家经济社会发展的情况来看，经济的发展是以牺牲环境为代价的，从这一历史教训中，人们逐渐认识到在对待环境污染和破坏问题上，采取“预防为主”的方针是极为重要的。

环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至这种污染和破坏还具有不可逆转性。例如，重金属的污染、地下水的污染就很难消除; 由于植被破坏造成的水土流失、土壤沙漠化或者物种的灭绝，也很难恢复或者根本无法恢复。由人类活动所造成的环境问题并不会立即出现表征，除排放高浓度物质污染环境直接造成人体健康或生物损害的事例外，大多数环境损害都是缓慢和渐进发生的，有的还需要经过“生物富集 (bio-concentration)”或“二次污染”才能危害环境及其生物。环境污染和环境破坏经年月积累并逐步破坏人类赖以生存的生态基础，它将给人类的生存繁衍以及经济和社会的发展造成严重的危害和威胁。

如果采取事后治理环境污染的策略，往往花费巨大，修复成本极高。以“先污染后治理”的发达国家为例，在20世纪六七十年代，环境投资一般要占到国民总产值的1%到2%，日本1970年环境投资占国民总产值的1%，到1975年上升到2%，实际支出约200亿美元。美国在70年代初环境投资占国民总产值的1.6%，约500亿—600亿美元。前欧洲共同体曾经作了一个估算，如通过环境治理解决环境问题，总投资需占国民总产值的3%，若以正常国民经济增长率为5%计算的话，则大部分国民总产值要花到环境投资上去。在中国，据80年代初的不完全统计，环境污染每年造成的经济损失达690亿元，部分自然生态破坏造成的经济损失每年达265亿元，两项合计高955亿元，占工农业总产值的14%左右。[1]因此，将预防原则作为环境法的一项基本原则，是对过去深刻教训的一种总结，也是在科学技术发展下人们对环境认识逐步提高所提出的要求。

2. 谨慎原则

环境问题在时间和空间上可变性很大，针对不确定性对环境决策的困扰， 1987年经济合作与发展组织提出了一个严格的环境政策法律原则——谨慎原则。谨慎原则是指当某些开发行为的未来影响存在科学不确定性，那么只要发生危害的风险存在可能，决策者就应当本着谨慎行事的态度采取措施。《里约环境与发展宣言》中提出“任何可能影响环境的决策和行动都应在其最早阶段充分考虑到有关的环境要求”、“遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确定证据为理由，延迟采取成本效益的措施防止环境恶化”。

谨慎原则要求在科学不确定条件下，认真对待可能发生的环境损害和风险，即使在科学不确定性的条件下也必须采取一定的措施，尤其是不作为的措施。目前，谨慎原则已被许多国家的环境立法所采纳。

(三) 预防原则的法律依据

预防原则是我国较早制定的一项环境保护原则，其具体内容仍在不断发展。“预防为主、防治结合”原为中国卫生工作的基本原则之一，最早在1949年9月提出。我国在20世纪70年代开展环境保护工作之处，便将预防原则作为防治工业污染的方针政策。1978年《中华人民共和国宪法》第11条第3款明确规定: “国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害。”1979年制定的《环境保护法 (试行)》，以预防原则作为立法的指导思想之一。此后，我国制定的所有环境法律也均将预防为主、防治结合、综合治理作为立法的指导思想。

1989年制定的《环境保护法》第13条、第24条及第26条等的规定都体现了“预防为主、防治结合”这一原则。

我国《水法》第9条至第11条规定，国家采取有效措施保护水资源，保护植被，植树种草，涵养水源，防治水土流失和水体污染，改善生态环境，并鼓励和支持开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的先进科学技术的研究、推广和应用，奖励在该方面取得显著成绩的单位和个人。《水污染防治法》第3条规定: “水污染防治应当坚持预防为主、防治结合、综合治理的原则，优先保护饮用水水源，严格控制工业污染、城镇生活污染，防治农业面源污染，积极推进生态治理工程建设，预防、控制和减少水环境污染和生态破坏。”国家环保总局2000年工作重点提出，“生态环境保护和污染防治并重、生态建设与保护并重、统筹兼顾综合决策、城镇污染治理与农村生态环境综合整治一起抓的原则”，这是以生态系统保护和建设为目标对环境综合治理提出的新要求，体现了预防原则的实质。这些规定标志着我国防治环境污染和生态破坏从末端治理转入到源头控制、全过程控制的新阶段。

(四) 预防原则的适用

预防原则需要由具体的环境政策和法律制度予以明确确定才能有效地贯彻执行，因此，该原则的适用主要表现在与开发决策相关联的若干方面，具有多功能性。[2]

1. 环境规划制度(www.daowen.com)

贯彻预防原则，除了加强计划管理之外，最重要的就是全面规划和合理布局。全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划，使各项事业得以协调发展。在城市规划中，还包括合理的功能区的划分。在制定区域、城市和环境规划时，应该根据地区和城市的自然条件、经济条件，制定出一种既能有利经济和社会发展，又能维持区域生态平衡、保持环境质量的最佳总体规划方案。这是从宏观上贯彻预防为主原则的十分重要而有效的措施。为了做到合理布局，我国《环境保护法》规定: “各级政府的发展规划，必须包含环境保护内容，新建项目的选址，应该预先进行环境影响评价，这样可以从根本上保证新建项目布局的合理性。”

2. 环境标准制度

由于环境污染起因于污染物的排放，因此运用环境标准控制和减少生产经营活动的污染物成为了减轻和消除环境危害的根本手段。控制和减少污染物的排放，即执行环境标准制度，是指以环境质量标准为依据确定某地域 (水域)的环境容量或者污染物排放标准的最大限度，将排放进入环境的污染物的种类、数量和浓度控制在一定的水平之内。为了防止因新建、改建、扩建生产工艺和设备造成的新污染，各国环境立法也对企业的生产设施和设备的要求采取了不同的措施，我国新修订的《清洁生产促进法》，意在通过实行清洁生产来提高资源利用效率、减少污染物的产生。另外，我国民法有关预防性民事责任措施 (如消除危险、排除妨害等)，在诸如噪声妨害、光照妨害等领域的运用，也从民事立法上有效消除和减轻了环境侵害。

3. 环境影响评价制度

作为环境法的一项基本制度，环境影响评价制度是各国适用预防原则最直接的体现。该制度要求，一切可能造成环境影响的决策、规划和建设项目等，均应当在公众的参与下对其实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，然后才能由政府行政主管部门做出批准或者不批准的决定。为了贯彻“防治结合”的原则，我国还确立了建设项目环境保护管理的“三同时”制度，即建设对环境有影响的一切建设项目，必须依法执行环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，从而保障环境影响评价制度实施的有效性。

二、案例分析

【案例】

《国家环境保护“十二五”规划》中的环境风险调查与评估要求

为推进环境保护事业的科学发展，加快资源节约型、环境友好型社会建设，国家制定了《国家环境保护“十二五”规划》。《规划》要求开展环境风险调查与评估。以排放重金属、危险废物、持久性有机污染物和生产使用危险化学品的企业为重点，全面调查重点环境风险源和环境敏感点，建立环境风险源数据库。研究环境风险的产生、传播、防控机制。开展环境污染与健康损害调查，建立环境与健康风险评估体系。[3]

【问题聚焦】

《国家环境保护“十二五”规划》中的环境风险调查与评估要求是如何体现预防原则的?

【法律剖析】

环境规划制度是贯彻落实预防原则的重要途径之一，也是贯彻落实环境法律规定的前提。针对不同的环境问题，它可以分地区和分时间段设定各项目标并予以逐步实现。《国家环境保护“十二五”规划》是环境规划体系的重要内容。该规划坚持“源头预防”理念，把环境保护贯穿于规划、建设、生产、流通、消费各环节，提高治污设施的建设和运行水平，加强生态保护与环境修复。它的主要目标是: 到2015年，主要污染物排放总量显著减少; 城乡饮用水水源地环境安全得到有效保障，水质大幅提高; 重金属污染得到有效控制，持久性有机污染物、危险化学品、危险废物等污染防治成效明显; 城镇环境基础设施建设和运行水平得到提升; 生态环境恶化趋势得到扭转; 核与辐射安全监管能力明显增强，核与辐射安全水平进一步提高; 环境监管体系得到健全。环境风险调查与评估作为《国家环境保护“十二五”规划》的重要内容，能够有效推动我国环境问题的预防和治理。

环境风险调查与评估是预防环境污染和生态破坏的重要前提和手段。以重金属污染防治为例，重金属污染环境风险调查与评估要求，以有色金属矿(含伴生矿) 采选业、有色金属冶炼业、铅蓄电池制造业、皮革及其制品业、化学原料及化学制品制造业等行业为重点，加大防控力度，加快重金属相关企业落后产能淘汰步伐; 合理调整重金属相关企业布局，逐步提高行业准入门槛，严格落实卫生防护距离; 坚持新增产能与淘汰产能等量置换或减量置换，禁止在重点区域新改扩建增加重金属污染物排放量的项目; 制定并实施重点区域、行业重金属污染物特别排放限值等。只有做好这些基础工作，相关部门才能够及时发现问题，并及时采取相应措施解决相应的环境问题。从而能有效防止环境利用行为导致的环境污染或生态破坏的发生，防患于未然。同时风险调查和评估还可以为现存环境问题的解决提供科学依据，可确保及时高效地解决环境问题，并将对环境的影响降到最低限度。

三、深度拓展思考题

1. 从环境法角度看，为什么中国不能重复西方国家“先发展后治理”的道路?

2. 谨慎原则与预防原则有什么关联? 哪些环境法律制度体现了谨慎原则的要求?

3. 环境标准制度是如何体现预防原则的?

[1] 曲格平: 《中国环境政策的探索与实践》，载《中国环境报》，1988年8月18日，第3版。

[2] 汪劲著: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第155～156页。

[3] 《国家环境保护“十二五”规划》，来源于中华人民共和国环境保护部网站:http://gcs.mep.gov.cn/hjgh/shierwu/201112/t20111221_221599.htm，发布于2011年12月21日，2012年8月30日访问。