一、知识点精解

(一) 协调原则的概念

协调原则是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。“协调原则”亦可表述为“协调发展原则”、“可持续发展原则”、“环境利益平衡原则”等。该原则反映了环境保护与经济和社会发展之间的关系，准确抓住可持续发展的实质，同时明确维护了生态安全和保护环境资源的基础地位和作用。[8]

环境保护和经济社会协调发展，有利于维护生态系统的平衡，是实现可持续发展的需要。我国确立这一原则是社会经济规律和自然生态规律的客观要求，这种客观要求在我国主要表现为两个方面:

1. 它是我国社会主义基本经济规律的客观要求。社会主义国家发展经济的目的是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要，其中也包括了对清洁、优美环境的需要，这是我国发展经济与环境保护共同的目标和本质。要实现这一目的，必须加快社会主义现代化建设的步伐，而加快社会主义现代化建设则必须要求充分的自然资源和良好的自然环境予以保障。

2. 它是可持续发展的要求。环境保护与经济、社会发展相协调原则直接体现了可持续发展理论中发展与限制两方面的内容，反映了当代环境法的实质，体现了当代环境法的价值取向，符合当代环境法的发展趋势。如果不采取措施保护和改善环境，片面强调经济的发展而牺牲环境，经济的发展不仅会失去强有力的物质基础，而且发展带来的环境污染和破坏会危及人类健康，从而对经济社会的可持续发展造成负面影响。

因此，环境保护和经济、社会发展相协调的原则，正是在考虑环境的承载能力的情况下发展经济，维护生态系统的平衡，促进经济、社会的可持续发展。

(二) 协调原则的理论依据

1. 可持续发展理念的渊源

可持续发展理念在中外源远流长，孔子有云“钓饵不港，戈不射宿”，即钓鱼不用多钩，射猎时只射飞鸟而不射巢中之鸟。《逸周书·大聚篇》记载:“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之长; 入夏三月川泽不网罟，以成鱼鳖之长。”西方的一些经济学家，如马尔萨斯、李嘉图等，在其著作中较早地体现了限制人类消费的思想。[9]美国等国于19世纪末期在自然资源的实际管理中就推行了“科学林业管理”、 “具有重要价值的原始生态的自然保存主义”、“平民自然保护兵团”等思想。[10]然而，朴素的可持续发展思想还未转化为科学的可持续发展理念。

2. 科学的可持续发展观的形成

生态学原理告诉我们: 只有保持地球生态系统物质和能量的平衡，保持生物圈循环能持续不断，人类才能继续在地球上生存下去。但是，就人类的发展目标来说，提高全人类的福利是人类世代孜孜不倦的追求。自20世纪以来，随着人口的膨胀，科学技术日新月异，工业化、城市化进程不断加快，以及对环境问题缺乏科学的认识，人类在获得巨大经济发展成就之时，也给自然资源和生态环境造成了前所未有的压力。这种压力对生态平衡造成严重破坏，也给人类赖以生存的空间造成了严重威胁。

环境的损害达到一定程度便开始对发展起反作用，污染和破坏越严重，制约作用就越大。[11]20世纪60年代末，西方工业化国家相继出现的严重的污染事故、公害事件，以及目前全球范围内出现的酸雨现象、温室效应、荒漠化等次生环境问题，都是人类在发展经济，追求美好的物质和精神生活过程中违背生态规律而产生的不利结果。当环境问题成为全世界共同关心的“时代问题”时，人们不得不开始反思自己的发展模式。1962年，美国生物学家莱切尔·卡逊女士发表了《寂静的春天》一书，吹响了环境保护运动的号角。在此情况下，现代可持续发展观在环境问题的现实压力下，在现代环境生态学、环境经济学、环境伦理学的发展下得到了充分的酝酿。

1972年，联合国在瑞典斯德哥尔摩召开了人类环境会议，这次会议被认为是可持续发展的第一座里程碑。会议通过《人类环境宣言》强调: “为了实现更合理的资源管理，从而改善环境，各国应该对他们的发展计划采取统一和协调的做法，以保证为了人民的利益，使发展同保护和改善人类环境的需要相一致”，“为了这一代和将来的世世代代，保护和改善人类环境已经成为人类一个紧迫的目标，这个目标将同争取和平、全世界的经济和社会发展这两个既定的基本目标共同和协调的实现。”1983年，联合国成立了环境与发展委员会; 1987年，以挪威首相布伦特兰夫人为主席的联合国环境与发展委员会在《我们共同的未来》研究报告中明确提出了可持续发展概念——既满足当代人需求，又不危及后代人满足其需求能力的发展。1992年，联合国在巴西里约热内卢举行环境与发展会议，《里约环境与发展宣言》与《21世纪议程》进一步明确和发展了可持续发展的思想，强调“代际公平”与“代内公平”[12]，世界进入可持续发展时期，一系列国际会议的召开和相关国际组织的成立，加快了可持续发展战略在全球的推广，不少国家开始修订各项法律法规，把环境保护的要求纳入到社会与经济发展的各项具体行动的要求之中。

(三) 协调原则的法律依据

协调原则非常简要地阐明了环境与发展的相互关系，是一项重要的环境立法原则。早在20世纪70年代初，我国就提出了“要把防治污染，保护环境列入国民经济计划中去”等协调发展经济和环境保护的政策。1972年中国代表团在出席斯德哥尔摩联合国会议时首次提出了中国环境保护的方针，即“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”，其中着重强调环境保护是制定国民经济发展规划的一个重要组成部分。1973年，中国在国务院制定的《关于保护和改善环境的若干规定 (试行草案)》第1条中规定: “各地区各部门制定发展国民经济计划，既要从发展生产出发，又要充分注意到环境的保护和改善，把两方面的要求统一起来，统筹兼顾，全面安排。”1979年，中国制定的《环境保护法 (试行)》中，首次对该原则作了明确规定。该法第5条规定: “国务院和所属各部门、地方各级人民政府必须切实做好环境保护工作; 在制定发展国民经济计划的时候，必须对环境的保护和改善统筹安排，并认真组织实施。”

为了贯彻和落实该原则，1981年国务院发布了《关于在国民经济调整时期加强环境保护工作的决定》，其中特别规定了要加强对环境保护的计划指导，并且在各级人民政府制订国民经济和社会发展计划时，要求必须把保护环境和自然资源作为综合平衡的重要内容，把环境保护的目标、要求和措施，切实纳入计划和规划，加强计划管理。1983年12月，在第二次全国环境保护会议上，当时的国务院副总理李鹏代表国务院在大会报告中提出了环境保护是中国的一项基本国策，是现代化建设中的一项基本保证条件和战略任务。在这次大会上，该原则得到了进一步的解释，这就是“经济建设、城乡建设和环境建设要同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。”

1984年以后，协调原则正式开始成为环境法的一项基本原则，在我国环境立法和环境政策中均进行了直接规定。我国《环境保护法》第4条规定，国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调，国务院《关于进一步加强环境保护工作的决定》中规定，国务院各有关部门要做好国民经济和社会发展计划中环境保护方面的综合平衡工作，制定有利于环境保护的经济、技术政策及能源政策; 加强宏观指导，根据经济发展水平，逐步增加环境保护，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。

在目前我国颁布的环境单行法律中，都有体现协调原则核心价值的条款，如《水污染防治法》第1条规定，为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。《水法》第1条规定，为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要，制定本法。第4条规定: “开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。”《土地管理法》第1条规定: “为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。”《大气污染防治法》第1条规定: “为防治大气污染，保护和改善生活环境和生态环境，保障人体健康，促进经济和社会的可持续发展，制定本法。”

可见，协调原则作为环境法的基本原则，贯穿于整个环境法体系中，它能够通过法律法规的规定约束和依法管理协调环境事务，推进环境、经济、社会的可持续发展和协调发展。

(四) 协调原则的适用

协调原则作为国家活动的总体战略方针，体现在国家各个层次的决策和各项行动计划之中，它应当作为国家建设的一项基本要求。该原则的适用集中体现在环境规划制度上，《环境保护法》第4条规定: “国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”

在实行社会主义市场经济的条件下，计划手段发挥着市场手段所不能替代的作用，环境管理在宏观上必须以国家管理为主要形式，以弥补“市场失灵”而给环境问题带来的缺陷。只有在制定国民经济和社会发展计划时充分考虑可能造成的环境问题，把环境保护规划真正纳入国民经济和社会发展规划，才能在政策、措施、资金等方面保障使环境与经济、社会相协调。[13]我国在2002年制定的《环境影响评价法》中，专门就各级政府编制的发展规划以及其他有关建设项目的审批程序规定了评价、分析和利益平衡机制，要求在编制的各类规划草案中专门设立环境保护篇章或者说明，否则不予批准。2004年制定的《行政许可法》第11条更是明确规定了“行政许可的设定应当以促进经济、社会和生态环境的协调发展为指向”。

二、案例分析

【案例】

“两型社会”[14](www.daowen.com)

在中国共产党第十六届五中全会上明确提出“两型社会”的概念，即指资源节约型、环境友好型社会。资源节约型社会是整个社会经济建立在节约资源的基础上，其核心内涵是节约资源; 环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。

与发达国家相比，中国的资源利用效率比较低。据统计，中国的GDP占全球的4%，而煤、铁、铝等资源的消耗占世界的30%以上。近年来，我国经济的高速发展给环境与资源带来很大压力。加快建设资源节约型、环境友好型社会，将有助于促进我国环境与经济社会的协调发展。2007年12月，国务院批准武汉城市圈和长株潭城市群成为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区。国家发改委在《关于批准武汉城市圈和长株潭城市群为全国资源节约型和环境友好型社会建设综合改革配套实验区的通知》中称，武汉城市圈和长株潭城市群应当尽快形成有利于能源资源节约和生态环境保护的体制机制，加快转变经济发展方式，推进经济又好又快发展，促进经济社会发展与人口资源环境相协调，切实走出一条有别于传统模式的工业化、城市化发展新路，为推动全国体制改革实现科学发展与社会和谐，发挥示范和带头作用。

【问题聚焦】

结合上述材料谈谈协调原则在环境保护、经济和社会发展中如何适用?

【法律剖析】

协调原则是指环境保护与经济建设和社会发展统筹规划、协调发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一。国家发展经济的目的是为了保证最大限度地满足整个社会不断增长的物质和文化的需要，其中也包括了对清洁、优美环境的需要，这是可持续发展原则在环境法中的具体化，也是我国发展经济与进行环境保护的目标和本质。要实现这一目标，必须加快社会主义现代化建设的步伐。进行社会主义现代化建设，则必须要有充分的自然资源和良好的自然环境作为保障。从另一个方面看，如果不采取措施保护和改善环境，片面强调经济的发展而牺牲环境，经济的发展不仅会失去强有力的物质基础，而且会危及人类的健康，不利于经济社会的可持续发展。因此，环境保护和经济、社会发展相协调的原则，正是考虑在环境的承载能力内发展经济，维护生态系统的平衡，促进经济、社会的可持续发展。

协调原则作为国家活动的总体战略方针，体现于国家各个层次的决策和各项行动计划之中，应作为国家建设的一项基本要求。该原则的适用集中体现在环境规划制度上。《环境保护法》第4条规定: “国家制定的环境保护规划必须纳入国民经济和社会发展计划，国家采取有利于环境保护的经济、技术政策和措施，使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调。”另一方面，我国在2002年制定的《环境影响评价法》第7条专门就各级政府编制的发展规划以及其他有关建设项目的审批程序规定了评价、分析和利益平衡机制，要求在编制的各类规划草案中专门设立环境保护篇章或者说明，否则不予批准。

三、深度拓展思考题

1. 如何看待协调原则在整个环境法原则体系中的地位和作用?

2. 我国现行环境法在贯彻落实协调原则方面存在哪些不足? 应该如何完善?

[1] ［美］M.D. 贝勒斯著: 《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第469页。

[2] 《环境科学大辞典》，中国环境科学出版社1991年版，第219页。

[3] 环境政策与环境法的基本原则应当是共同的，只不过基本原则在环境政策层面上不具有法的拘束力，在环境法的层面上则为法的准则，本书仅将环境法基本原则局限于法的层面上进行解释。

[4] 吕忠梅主编: 《环境法导论》，北京大学出版社2010年版，第43页。

[5] ［美］M.D. 贝勒斯著: 《法律的原则——一个规范的分析》，张文显等译，中国大百科全书出版社1996年版，第315页。

[6] 汪劲著: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第150页。

[7] 此处认识论和方法论指对环境问题的认知，以及解决环境问题的方法和能力。参见汪劲著: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第152页。

[8] 蔡守秋主编: 《新编环境资源法学》，北京师范大学出版社2009年版，第88～89页。

[9] 张坤民著: 《可持续发展论》，中国环境科学出版社1997年版，第12页。

[10] 王曦著: 《美国环境法概述》，武汉大学出版社1992年版，第14～23页。

[11] 常纪文、陈明剑著: 《环境法总论》，中国时代经济出版社2003年版，第131～134页。

[12] “代际公平”是指当代人为后代人类的利益保存自然资源的需求。这一理论最早由美国国际法学者爱迪·B. 维丝提出。代际公平中有一个重要的“托管”概念，认为人类每一代人都是后代人类的受托人，在后代人的委托之下，当代人有责任保护地球环境并将它完好地交给后代人。“代内公平”指同一代人，不论国籍、种族、性别、经济水平和文化差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面，都享有平等的权利。

[13] 汪劲著: 《环境法学》，北京大学出版社2006年版，第102～103页。

[14] 参见原二军: 《什么是“两型社会”?》，载《中国环境报》，2009年6月16日，第8版。