一、知识点精解

(一) 环境监督管理概述

1. 环境监督管理的概念

(1) 概念

环境监督管理有广义和狭义之分。广义的环境监督管理是指国家依据环境监督管理的相关政策和法律，综合运用行政、经济、法律、科技和教育等多种手段，对影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防止环境污染和破坏，维护生态平衡。这是从国家、社会发展的战略高度，对所有涉及环境的行为进行监督和管理。狭义的环境监督管理是指国家专门机关对环境的监督和管理，即国家环境行政管理部门代表国家运用行政手段，采取有效措施对影响环境的各种活动进行监督和管理。[1]本书中所提的环境监督管理主要是狭义上的环境监督管理。

(2) 特点

环境监督管理是国家行政管理的一部分，具有行政管理活动的一般特征，即权威性、强制性等特点。但鉴于环境问题的特殊性，所以环境监督管理还具有如下特征: (1) 综合性。由于环境监督管理的事务庞杂，必须有一个专门机关来统一全局; 同时也要考虑环境问题的复杂性，专门机关在承担环境监督管理职责时需要相关职能部门的配合，从而形成环境行政主管部门统一监管，各职能部门协同监管的综合性监督管理体制。(2) 区域性。一方面环境问题是一全球普遍性问题; 另一方面受自然状况、经济发展水平等影响，不同区域的环境问题在解决方法上各不相同，特别在我国区域性更加明显。因此环境监督管理应采取符合区域特征的方法。(3) 技术性。环境法是一个科技与人文社会密切相结合的领域，所以环境监督管理特别依赖科学技术。正因为环境监督管理的技术性，所以难免会使用到不确定的法律概念，比如“危害健康”、“危险”，在学理上被称为“科技条款”，[2]对于该类条款应尽量明确其范围，而不能由行政机关任意解释。(4) 战略性。环境监督管理的一个重要内容是保障环境秩序、防范环境风险、维护国家环境安全，不论是国家发展战略还是区域发展方针，都涉及如何处理经济发展与环境保护的关系，国家整体环境秩序成为保证国家经济稳定发展重要因素，环境监督管理的总体战略也基本形成。[3]

2. 环境监督管理的正当性和合理性

(1) 正当性

环境监督管理的正当性问题，解决的是国家进行环境监督管理的依据。

首先，环境问题的特殊性需要国家的监督管理。环境是人类共同的物质基础，保护环境就是保护人类的生存和发展权，环境保护涉及每个人的利益。因此从利益的角度来说，环境承载着社会的公共利益。“社会公共利益”理论认为，国家作为社会公共利益的天然代表，[4]监督管理环境是其行使社会经济管理职能，维护公共利益的重要体现，是国家公共管理的重要组成部分。环境问题的产生具有集体性，几乎每个消费者都会产生或多或少的污染。环境问题因其损失后果、范围的不确定性，以及损害的集体性而成为公害。所以环境问题是一种集体行为造成的对集体的损害，即对公益的损害，跳出了私益保护的范围。同时从时间性来看，环境保护不仅要考虑当代人的利益，还要考虑后代利用环境生存发展的权益，如此广泛久远的考虑，需要一个庞大的计划和人力物力，单凭某一个人或社会团体很难做到，只能寄希望于政府。

其次，国家的监督管理在国际和国内两个层面都有法律依据。依据《里约环境与发展宣言》，各国根据联合国宪章和国际法原则有至高无上的权利按照它们自己的环境和发展政策开发它们自己的资源，并有责任保证在它们管辖或控制范围内的活动不对其他国家或不在其管辖范围内的地区的环境造成危害。《中华人民共和国宪法》第9条第2款规定: “国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”第26条规定: “国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害。”上述两条说明了国家监督管理环境具有宪法依据。

(2) 合理性

在阐述完国家对环境监督管理的正当性之后，要着重分析国家对环境的监督管理如何才能合理化，主要涉及国家干预的力度问题以及国家干预的方式和范围。

“凡是属于最多数人的公共事物常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物; 对于公共的一切。他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”[5]所以环境的保护更多地要依靠国家的监督管理，只有这样才能避免自然人、法人等出于自利而对环境造成破坏，从而保护公共利益和长远利益。而且随着我国的工业化的进一步推进，环境问题会进一步突出，因此国家的干预力度只会随着社会经济的发展而逐渐加强。

国家以不同的方式进行干预会有不同的效果。最初采取的是被动性的干预和事后救济。当环境问题发生后，采取各种措施将环境污染造成的损失降低到最低程度，对于受到损害的自然人、法人等进行赔偿。这种干预方式在国家工业化的初期尚可以解决相关环境问题。但在国家经济进入飞速发展阶段，各种环境问题层出不穷而且问题愈发复杂时，这种被动干预的方式已无招架之力。所以就产生了主动干预，要从源头上减少污染。主动干预具体又表现为末端控制和源头控制。末端控制指的是排放控制，有效地控制污染物的排放量对于环境问题解决可达到立竿见影的效果，而且在排放控制上也已经引入了市场机制，如排污权交易。通过允许企业将剩余的排放量在市场上进行交易，鼓励企业主动节能减排。但是排放控制也有其不足之处，即排放量控制未能有效的控制污染物产生的源头。所以这又就需要生产控制、源头控制，对高污染行业进行严格控制，鼓励对环境损害小的产业充分发展。在市场经济条件下，市场需求应引导绿色消费，抑制对环境损害大的产品消费。只有对所有可能产生污染的环节进行系统干预，才能实现环境生态的维护、环境资源的永续利用以及以人类生存基础的保护。

在范围上，国家对环境的监督管理分为三个层次。首先是对排污企业的个别控制，每个生产企业是具体的污染源。其次是对行业产业的集体控制，在我国具体表现为对工业、农业、养殖业、矿业等行业的污染防治。最后是区域控制，表现为对自然保护区、荒漠化地区、长江流域、黄河流域的环境治理。

另外，为了更好地进行环境监督管理，还应将以政府组织为主体的行政调整机制、以营利性的企业组织为主体的市场调整机制、以非政府非营利组织为主体的社会调整机制结合起来，强调三者的协商和合作，强调政府的服务、指导作用，重视公众参与，从环境统治走向环境治理，从环境善政走向环境良政。[6]

3. 环境监督管理的构建原则

上文环境监督管理的合理性部分已经介绍了许多具体的措施，这些措施可使我国环境监督管理日趋合理化。由于实际问题总是比预计的要复杂，所以下面尝试总结出一些原则，以便结合实际来解决更多的新问题。

(1) 公共资源原则。公共资源具有以下特性: 供应的联合性，公共资源的各要素之间没有明确界限，其中的任何要素不能单独满足人类的需求; 资源的稀缺性，公共资源的量是有限的，加之人们的不合理利用，所以现在公共资源是稀缺的; 使用分散性，每个人利用公共资源来满足各自的需求; 功能的多样性，由于公共资源包含众多因素，可以满足人们不同的需求; 共享普惠性，每个人都从公共资源中得到某种满足; 受损的公害性，由于公共资源是人们所共享的，所以对公共资源的损害自然就造成公害。环境资源就是一种公共资源，所以对环境资源的使用不能任凭使用者个人意志，国家对环境资源进行管理时也不能分散管理，否则会产生破坏性竞争。管理权愈分散，对环境的保护愈不利; 统一监督管理，职责明确，则可以将环境的损害降到最小。

(2) 公益原则。共享普惠，环境资源应当全民共享。在实现国家监督管理时，应避免走向资源管制的极端。最终要实现环境资源在社会中的公平分配。环境监督管理的核心和目的是提高生活质量，改善每个人的生活条件，保证每个人的自尊和人格。在此意义上，环境监督管理应具有社会福利的性质。

(3) 决策民主化原则。环境的监督管理在一定意义上就是对环境资源的分配。在资源的分配中，一定要注重公平合理，只有这样才能实现公众的长远利益。实现公平的重要方式之一就是决策民主化。决策民主强调利益的表达机制，这就需要合作和参与，需要对决策过程进行了解，进而提出意见，需要对现行决策程序进行修改，使多种利益能通过有效的渠道得以主张。

(4) 效率原则。法的价值表现为追求公平。在技术层面上，法的价值实现存在效率问题，表现为结果主义而非过程主义，即更重视行政行为的最终结果，既要公平也要合理。这一点在环境的监督管理上表现的更为明显，效率关系到国家能否及时有效解决环境问题。提高效率的一个有效办法就是，管理系统的专门化和管理体制的单一权力结构。为此，环境监督管理体制的构建必须以效率作为基本目标，主要通过加强权力或者增加专门机构的决策能力，增加对专门化系统的组建、合并与强化。[7]

(5) 协调原则。环境监督管理的任务不可能由某一机构单独完成，必须由相关部门进行协调配合。环境监督管理的任务之一就是进行组织协调和监督，使各部门、各地区各行业都能分工协作，互相配合，各司其职，完成各自职责内的环境监督管理工作。[8]这种情况下必须正确处理统一管理与分权的关系，在保证效率的前提下，建立冲突解决机制。冲突解决机制的任务在于明确各职能部门的权限，以及解决各管理部门之间的权限冲突，协调部门之间的关系。在协调原则下，统一管理是基本目标，各部门在该目标下分权与平衡: 必要的权力交叉既有侧重点又有沟通程序，适当的权力分割也不是互相推诿和扯皮的借口。[9]

(二) 环境监督管理体制

1. 环境监督管理体制的概念

(1) 概念

体制是指有关机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系和制度的总称。或者是国家机关、企业和事业机构设置和管理权限划分的制度。[10]具体到环境管理体制，是指国家环境行政管理组织的设置、管理权限的分配、职责范围的划分及其机构运行和协调的机制。其核心是环境管理机构的设置、各职权范围的划分与协调。[11]

(2) 类型

随着经济的发展以及环境问题的不断出现，加强政府的环境监督管理职能日益受到各国政府的重视，由于各自的情况有所不同，每个国家都建立了具有自己特色的环境监督管理体制，其中比较有代表性的有以下几种类型:

第一，现有的行政部委兼负环境保护职责。没有在中央政府设立环境保护的统一管理机构，而是由有关部门监管，这种环境监督管理体制主要存在于发展中国家、前苏联，以及环境问题不突出的国家。这种分散管理不易统一协调，特别是在环境问题日益突出的情况下，这种管理体制类型是不能胜任环境监督管理工作的。

第二，在现有机构的基础上设立协调机构。在中央政府内设立一个由相关部门领导组成的委员会，来具体协调各部门的环境监督管理工作。比如日本1963年曾在首相府设立“公害对策推进联络协议会”，后又改为“公害对策本部”，来协调各省 (即各部门) 的环保工作。

第三，设立部一级专门机构。鉴于环境问题日益严重，各国建立新的部一级的环境监督管理专门机构，来统一管理原先分散于各部门的环保工作。

第四，设立具有更大权限的独立机构。这种机构的权限超越了一般的部，或者由政府首脑兼任该机构的领导。例如美国在总统执行署设立的环保局，日本设立的由国务大臣任长官的环境厅。[12]

第五，几种机构同时并设，建立统一领导与分工负责相结合的综合性管理体制来监督管理环境。例如，英国设立环境监督管理机构的原则是，由其工作受环境影响的部和对污染活动负有责任的部来监督管理环境。[13]为了加强领导和协调，1970年把公共建筑、交通、住房与地方行政三部门合并，成立规模较大的环境部，统一负责环境监督管理和协调工作。其他各部门仍负责各自的环境监督管理职责。

2. 环境监督管理体制的特点

(1) 统一监督管理部门是环保行政主管部门。环保行政主管部门统一负责全国的环境监督管理。其他各相关部门在环境主管部门的协调下履行各自的环保职责。

(2) 统管部门与分管部门的执法地位平等。统管部门虽然在全局上负责协调，但对其他部门没有领导关系，只是分工不同，它们的法律地位是平等的。

3. 我国的环境监督管理体制

(1) 我国环境监督管理体制概况

我国的环境监督管理体制随着我国经济体制的变化而不断发展，大体上经历了四个阶段。第一，起步阶段 (1972—1978)。以1972年的联合国人类环境会议为契机，我国的环境监督管理体制开始起步。1974年12月成立国务院环境保护领导小组，标志着我国构建环境监督管理体制的进程正式开始。1978年修改宪法，将保护环境和自然资源确定为国家的一项基本国策。第二，初创阶段 (1979—1987)。1979年颁布的《环境保护法 (试行)》，明确规定各级环保行政机构及其职责和三项环境管理基本制度。1982年12月，国务院撤销环境保护领导小组，将其业务并入城乡建设环境保护部，在该部内设立环境保护局。1984年5月成立国务院环境保护委员会。第三，发展阶段 (1988—1997)。1988年成立国务院直属的国家环境保护局，同时作为国务院环境保护委员会的办事机构。1989年颁布《环境保护法》，明确规定了统一监督管理与分级、分部门管理相结合的环境监督管理体制。第四，完善阶段 (1998年至今)。1998年将环境保护局升格为部级的环境保护总局，同时撤销国家环境保护委员会。2001年，国务院批准建立“全国环境保护部际联系会议制度”。2008年3月，以“大部制”为核心的国务院机构改革，将环境保护总局升格为环境保护部，成为国务院的组成部门。

(2) 我国环境监督管理体制的现状

目前我国已经建立起由全国人民代表大会立法、监督，各级政府负责领导，环境行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施环境监督管理的环境监督管理体制。[14]根据我国环境资源法的规定，各主要机构职责如下:

第一，国务院和地方各级人民政府的环境监督管理职责。

国务院是我国最高行政管理机关和行政执行机关，统一领导国务院各个环境资源监督管理部门和地方各级人民政府及其所属的环境资源监督管理部门的工作，对全国的环境资源工作实施统一领导和综合管理。主要职责有: ①执行国家环境资源法律; 根据宪法和法律授权制定环境资源行政法规; 向全国人民代表大会及其常委会报告全国环境资源状况和环境资源管理工作，提出环境资源议案。②依法设立环境资源管理机构，统一领导和监督国务院各部委及其直属机构和地方各级人民政府及其所属部门的环境资源管理工作。③负责将环境资源规划纳入国民经济和社会发展规划和国家预算，并采取有利于环境保护和资源合理利用的经济、技术政策和措施。④直接管理重大环境资源事务。⑤代表国家缔结环境资源的国际条约和协定。

县级以上各级人民政府，对本辖区内的环境质量负责，并领导所属的有关行政部门和下级人民政府的环境资源管理工作。

第二，环境保护部的环境监督管理职责。

环境保护部是全国环境保护工作的行政主管部门，其主要职责有: ①负责建立健全环境保护基本制度。拟订并组织实施国家环境保护政策、规划，起草法律法规草案，制定部门规章。组织编制环境功能区划，组织制定各类环境保护标准、基准和技术规范，组织拟订并监督实施重点区域、流域污染防治规划和饮用水水源地环境保护规划，按国家要求会同有关部门拟订重点海域污染防治规划，参与制订国家主体功能区划。②负责重大环境问题的统筹协调和监督管理。牵头协调重特大环境污染事故和生态破坏事件的调查处理，指导协调地方政府重特大突发环境事件的应急、预警工作，协调解决有关跨区域环境污染纠纷，统筹协调国家重点流域、区域、海域污染防治工作，指导、协调和监督海洋环境保护工作。③承担落实国家减排目标的责任。组织制定主要污染物排放总量控制和排污许可证制度并监督实施，提出实施总量控制的污染物名称和控制指标，督查、督办、核查各地污染物减排任务完成情况，实施环境保护目标责任制、总量减排考核并公布考核结果。④负责提出环境保护领域固定资产投资规模和方向，国家财政性资金安排的意见，按国务院规定权限，审批、核准国家规划内和年度计划规模内固定资产投资项目，并配合有关部门做好组织实施和监督工作，参与指导和推动循环经济和环保产业发展，参与应对气候变化工作。⑤承担从源头上预防、控制环境污染和环境破坏的责任。受国务院委托对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济开发计划进行环境影响评价，对涉及环境保护的法律法规草案提出有关环境影响方面的意见，按国家规定审批重大开发建设区域、项目环境影响评价文件。⑥负责环境污染防治的监督管理。制定水体、大气、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等的污染防治管理制度并组织实施，会同有关部门监督管理饮用水水源地环境保护工作，组织指导城镇和农村的环境综合整治工作。⑦指导、协调、监督生态保护工作。拟订生态保护规划，组织评估生态环境质量状况，监督对生态环境有影响的自然资源开发利用活动、重要生态环境建设和生态破坏恢复工作。指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作，协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作。协调指导农村生态环境保护，监督生物技术环境安全，牵头生物物种 (含遗传资源) 工作，组织协调生物多样性保护。⑧负责核安全和辐射安全的监督管理。拟订有关政策、规划、标准，参与核事故应急处理，负责辐射环境事故应急处理工作。监督管理核设施安全、放射源安全，监督管理核设施、核技术应用、电磁辐射、伴有放射性矿产资源开发利用中的污染防治。对核材料的管制和民用核安全设备的设计、制造、安装和无损检验活动实施监督管理。⑨负责环境监测和信息发布。制定环境监测制度和规范，组织实施环境质量监测和污染源监督性监测。组织对环境质量状况进行调查评估、预测预警，组织建设和管理国家环境监测网和全国环境信息网，建立和实行环境质量公告制度，统一发布国家环境综合性报告和重大环境信息。⑩开展环境保护科技工作，组织环境保护重大科学研究和技术工程示范，推动环境技术管理体系建设。(www.daowen.com)

第三，国务院其他具有环境监督管理职责的部门管理职责。

国务院其他具有环境监督管理权的部委和直属机构包括: 水利部、国土资源部、卫生部、国家发展和改革委员会、林业局等。水利部主要负责对全国水资源、河道、水库、湖泊的统一管理，防治水资源的浪费和污染。国土资源部负责对全国土地资源、矿场资源、海洋资源等自然资源的保护和合理利用。卫生部主要负责防止食品污染、环境卫生、改造引起地方病的有害环境因素的事项的监督管理。国家发展和改革委员会在环境保护的综合决策方面负有责任，从战略高度来协调经济发展和环境保护的关系。林业局是主管林业工作的国务院直属机关，负责全国林业及其生态建设的监督管理。

二、案例分析

【案例】

关于挂牌督办辽宁双台河口、山东马山国家级自然保护区环境违法问题通知的分析[15]

2012年2月24日，环境保护部向辽宁、山东省环境保护厅发出关于挂牌督办辽宁双台河口、山东马山国家级自然保护区环境违法问题的通知。具体内容如下: 为贯彻落实《国务院办公厅关于做好自然保护区管理有关工作的通知》(国办发〔2010〕63号)，进一步加大对国家级自然保护区的监管力度，2011年11月，在卫星遥感监测的基础上，环保部选取具有典型意义的6个国家级自然保护区开展了专项督查。从督查情况看，部分保护区存在边界范围不清或划定不合理、管理和协调机制不完善、管理不规范等问题。为加强对国家级自然保护区的监管力度，推动保护区依法、规范、科学管理，环保部决定对辽宁双台河口国家级自然保护区违法开展旅游和资源开发、山东马山国家级自然保护区违法开发建设等问题挂牌督办。此外，环保部要求其按照督办要求，抓好督办工作。在完成挂牌督办事项后，将解除挂牌督办书面申请并附相关材料报送回环保部。环保部将对挂牌督办的违法问题整改情况适时组织现场督查。

其环境违法问题基本情况及督办要求如下:

1. 辽宁双台河口国家级自然保护区环境违法问题

基本情况: 一是未完成立标定界。保护区建立已二十多年，但至今仍未完成保护区划界立标工作，保护区边界范围未予公告; 二是违法建设旅游设施，开展旅游经营活动。保护区内未经环评审批已建成主要旅游设施5处，旅游旺季时每天进入保护区核心区的游客人数达万人以上，全年门票收入2000万元左右; 三是违法进行资源开发利用。保护区内长期违法从事油气开发建设活动，新建油井1576口、井站81座、油气集输管线304条及油田专用道路等大量的附属设施，同时违规开垦围田，粮食种植和水产养殖面积达保护区总面积的10%以上; 四是违法建设基础设施。为满足油田开发、旅游观光等需要，该保护区内建设道路总里程达481.2公里，其中，穿越核心区有18条、缓冲区70条、实验区75条。

督办要求: 责成辽宁省环境保护厅责令保护区主管部门明确公告边界范围，完善划界立标工作; 责成盘锦市政府停止保护区核心区和缓冲区内的一切旅游活动并依法追究有关单位和人员的行政责任，对保护区内的生产经营活动拟定清理时限和方案; 责成地方环保部门对保护区内违法建设项目依法处罚并立即停止生产和使用; 责令辽河油田公司在保护区内停止一切新上项目，对已进行的油田开发活动开展环境影响评价，并制定逐步退出保护区和生态恢复的具体方案并限期实施完成。要求其于2012年8月底前完成挂牌督办事项。

2. 山东马山国家级自然保护区环境违法问题

基本情况: 一是保护区边界和功能区划分不明确。规划中的功能区划分图整体向东北方向偏移约2公里，且功能区划分不明确。二是存在违法建设项目。保护区内14家企业中有10家无任何环保手续，所有建设项目均未在审批前征得国务院环境保护行政主管部门同意。三是人类活动频繁，旅游开发过热且未获国家批准。从遥感图像上看山东马山保护区内城镇居民点、农田、省道、旅游等人类活动几乎遍布整个保护区，尤其核心区内存在多处旅游景点，游人可直接进入。

督办要求: 责成山东省环境保护厅责令保护区主管部门进一步明确保护区边界和功能区划分，建设完善相关标志; 责成地方环保部门对保护区内违法建设项目依法严肃查处; 责成地方政府制定详细实施方案，限期妥善解决历史遗留问题。要求其于2012年8月底前完成挂牌督办事项。

【问题聚焦】

结合案例试析我国环保部的环境保护职能以及环保部在行使环境保护职能时与地方政府和地方环境保护行政主管部门的关系。此案中环境保护部保护环境的措施主要是事前预防还是事后补救? 是否应追究相关责任人特别是行政主管人员的法律责任，如何追究?

【法律剖析】

这两个案件比较好地反映了环境监督管理的特点，但同时也暴露了环境监督管理体制的一些问题。

首先，通过对两个案件的分析，对环境监督管理有更深入的理解。

1. 在上述两个案件中，都是有关自然保护区的环境保护，这正是环境保护部主要职责中的第七项 “……指导、协调、监督各种类型的自然保护区、风景名胜区、森林公园的环境保护工作，协调和监督野生动植物保护、湿地环境保护、荒漠化防治工作……”其次，体现了环境监督管理是一种积极主动的干预活动。由于环境监督管理是一种行政行为，本身就具有主动性; 再加上环境对公众的重要性以及当前环境问题的突出性，所以环境监督管理应是一种积极主动的干预活动。本案就是环境保护部在卫星遥感监测的基础上，选取具有典型意义的6个国家级自然保护区开展专项督查发现的。这一专项督查充分体现了环境监督管理应当积极主动。

2. 从措施上可以看出环境保护部对省环保厅提出了比较概括性的要求，允许地方环境保护行政主管部门灵活采取相应措施。而且这种监督过程比较完整和动态，环境保护部首先提出督查要求，地方环境保护行政主管部门在完成挂牌督办事项后，将解除挂牌督办书面申请并附相关材料报送环境保护部。环境保护部将对挂牌督办的违法问题整改情况适时组织现场督查。

3. 这两个案件，还明显地体现出环境监督管理的特征。首先，对技术性的要求很高，案件中问题的发现运用了卫星遥感技术。其次，体现了综合性。由于环境监督管理的事务庞杂，例如辽宁双台河口国家级自然保护区环境违法问题，涉及四大类问题: 未完成立标定界; 违法建设旅游设施，开展旅游经营活动; 违法进行资源开发利用; 违法建设基础设施。所以必须有一个专门机关来统一全局，同时也要考虑环境问题的复杂性，专门机关在承担环境监督管理职责时需要相关上述职能部门配合，从而形成环境保护行政主管部门统一监管，各职能部门相互协调的综合性监督管理体制。再者，还体现了区域性。受自然状况、经济发展水平等影响，不同区域的环境问题在解决方法上各不相同，特别在我国区域性更加明显。二者均是有关自然保护区的违法问题，有着很强的区域性。

再者，通过对案件的分析，也暴露了一些问题。

1. “责成盘锦市政府停止保护区核心区和缓冲区内的一切旅游活动并依法追究有关单位和人员的行政责任，对保护区内的生产经营活动拟定清理时限和方案。”环境保护部对于盘锦市政府使用“责成”一词，目前缺少依据。环境保护行政主管部门统一负责全国的环境监督管理，其他各相关部门在环境保护行政主管部门的协调下履行各自的环保职责。环境保护部作为国务院的组成部门与作为地方政府的盘锦市政府并无领导关系，环境保护部无权以“责成”这种命令的口吻履行职责。即便是在环境监督管理的事务上，环境保护部的主要职责是协调各方相应权限。这就进一步暴露出深层次的问题: 环境保护行政主管部门需要更大权限来应对日益严重的环境问题，这与环境保护行政主管部门实际拥有的权限不足两者之间形成了一对尖锐的矛盾。

2. 这两个案件的处理办法，更多的是考虑如何恢复原有环境等事后补救措施，对于追究行政相对人和公务人员的法律责任的内容比较少。在辽宁双台河口国家级自然保护区环境违法问题中提及“责成盘锦市政府停止保护区核心区和缓冲区内的一切旅游活动并依法追究有关单位和人员的行政责任”; 而在山东马山国家级自然保护区环境违法问题中没有提及追究个人责任问题。《中华人民共和国环境保护法》第17条规定，各级人民政府对具有代表性的各种类型的自然生态系统区域，珍稀、濒危的野生动植物自然分布区域，重要的水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木，应当采取措施加以保护，严禁破坏。所以保护自然保护区是地方政府的法定义务。本案中的两个自然保护区所在地的地方政府并未尽到环境保护法所规定的职责。再者，上述两个自然保护区都存在违法进行旅游和自然资源开发，以及违法建设项目等问题。而且案件材料中只提到这些活动未进行环保审批，也就是说这些项目在地方层面是得到地方政府相关部门准许的，所以旅游、国土资源等地方政府部门的公务人员也应承担相应法律责任。对于环境保护部两个督办案例中为何较少提及追究相关公务人员的法律责任，主要是因为现行法律制度规定的不足。《中华人民共和国环境保护法》第45条规定，环境保护监督管理人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分; 构成犯罪的，依法追究刑事责任。从上述规定可以看出现行法律对于地方政府和相关行政主管部门未尽环境监督管理职责的法律责任追究存在一些问题。

对于以上暴露的问题，我们拟采取如下对策。

1. 对于环境保护行政主管部门的权限不足的问题。我国可以设立具有更大权限的独立机构来进行环境监督管理体制。环境保护部作为环境监督管理的统管部门，对涉及环境保护的事项应具有决定权，分管部门在环境保护问题上应听从环境保护部的协调管理。“同时实行环保系统的垂直管理，破除地方保护主义，应该打破现在地方环境行政主管部门受到同级政府和上级环保部门双重监督的管理体系。按流域、区域设立分支机构有利于精简机构、减少财政支出，同时又有利于环保部门的廉政建设。”[16]

2. 针对追究相关公务人员法律责任不力的情形。除了期待在将来修改环境保护法时，强化和细化对公务人员的法律责任追究。现在还可以“加强行政监察”。[17]我国行政监察机关是专门的行政监察督导机关，其职能包括对各级环境执法机关的监察。《中华人民共和国行政监察法》规定“监察机关为行使监察职能和履行职责，可以检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题，有权责令被监察部门停止违反法律、法规和行政纪律的行为，有权依法做出监察决定或者提出监察决议”。国家环境保护部可以会同监察部等有关部门，监督检查地方政府和国务院有关部门执行环境保护法律法规的情况。

三、深度拓展思考题

1. 我国环境监督管理统管部门与分管部门的执法地位平等的现状能否应对我国环境日益恶化的现状?

2. 我国环境监督主管部门按照行政区划来设置是否合理，若改为垂直领导是否更好?

[1] 参见窦玉珍、马燕主编: 《环境法学》，中国政法大学出版社2005年版，第128页。

[2] 参见陈慈阳: 《环境法总论》(修订版)，中国政法大学出版社2003年版，第113页。

[3] 参见赵哲伟主编: 《环境与资源法教程》，对外经贸大学出版社2008年版，第107页。

[4] 参见约翰·罗尔斯著，何怀宏等译: 《正义论》，中国社会科学出版社1988年版，第238页。

[5] 参见乔刚: 《环境管理体制若干问题探讨》，武汉大学2005年硕士学位论文，第15页。

[6] 参见蔡守秋主编: 《环境与资源保护法学》，湖南大学出版社2011年版，第200页。

[7] 参见乔刚: 《环境管理体制若干问题探讨》，武汉大学2005年硕士学位论文，第31页。

[8] 参见金瑞林、汪劲主编: 《环境与资源保护法学》(第二版)，高等教育出版社2006年版，第108页。

[9] 参见乔刚: 《环境管理体制若干问题探讨》，武汉大学2005年硕士学位论文，第31页。

[10] 参见朱启凤: 《辞海·上》，古籍出版社1982年版，第521页。

[11] 参见王树义: 《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社2001年版，第223页。

[12] 参见金瑞林、汪劲主编: 《环境与资源保护法学》(第二版)，高等教育出版社2006年版，第113页。

[13] 同上注，第113页。

[14] 参见蔡守秋主编: 《环境与资源保护法学》，湖南大学出版社2011年版，第206页。

[15] 中华人民共和国环境保护部网站，http://www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgt/201203/t20120302_224153.htm，发布于2012年2月24日，2012年3月24日访问。

[16] 李慧玲: 《我国环境监督管理体制浅议》，载《湖南省政法管理干部学院学报》， 2002年10月，第18卷第5期。

[17] 王健: 《论强化环境执法的监督体制》，载《环境导报》1999年第4期。