一、知识点精解

(一) 环境立法概述

环境立法有广义和狭义之分。广义的环境立法是指有权的国家机关依照法定程序，制定、修改或废止各种有关保护和改善环境、合理开发利用自然资源、防治环境污染和其他公害的规范性法律文件活动的总称。而狭义的环境立法则是特指国家立法机关制定、修改或废止环境法律的活动。

我国的立法体制是对不同类型的立法在国家机关内部所做的立法权限划分而形成的。我国目前的立法体制是一个由宪法、法律、行政法规、地方性法规、国务院部门规章和地方政府规章等组成的一个二级多元体制。所谓二级是指我国专门的立法机关 (人大及其常委会) 分为国家和地方两级; 多元则是指除了人大以及其常委会立法以外，国务院及其部门、地方政府等也在职权范围内享有依法制定具有一定约束力的规范性文件的权力。这一点，环境立法也不例外。我国现行立法体制是:

1. 全国人民代表大会及其常务委员会行使国家立法权，制定宪法和法律。在我国环境法体系中，《环境保护法》以及有关环境污染防治和自然资源保护管理的单行法律都是由全国人大常委会制定的。

2. 根据宪法和法律的规定，国务院有权制定行政法规。在我国环境法律体系中，国务院制定的环境保护行政法规涉及环境与资源保护事务的各个领域。

3. 国务院所属各部委在本部门的权限内，根据法律和行政法规的规定，可以制定和发布行政规章。

4. 省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。

5. 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区和直辖市的地方性法规，制定规章。

6. 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。

7. 香港、澳门特别行政区依据全国人民代表大会的授权，实行高度自治，享有立法权。

(二) 环境立法技术

1. 环境立法技术概述

立法技术是指立法者为了使立法文本在形式、结构、内容等方面尽可能地趋于合理、完善而采用的各种策略、技巧、方法的总称。立法技术对于立法、法制乃至整个的社会发展，有着弥足珍贵的价值。其功能与作用集中体现在:可以使立法成为科学的立法，使立法臻于较高水平，使立法正确调整社会关系和准确、有效、科学地反映立法者、执政者的意愿，可以从一个重要侧面保障整个法制系统有效地运行，从而充分满足国家、社会和公民生活对于立法提出的种种需要。一般而言，环境立法技术包括环境立法预测、环境立法规划、环境立法决策、环境法案起草、环境法律构造与环境立法语言六个部分。

2. 环境立法预测

立法预测是指在过去立法的历史经验和教训的基础上，通过考察社会发展状况及其法律需求，对本国立法的发展于未来情况所进行的分析、评价和预测。

立法预测一般应当遵循以下基本原则: (1) 科学性原则; (2) 合宪性原则; (3) 系统性原则; (4) 效果性原则。

大多数立法预测需遵循以下步骤: (1) 做出立法预测的决策; (2) 落实立法预测的班子; (3) 确定立法预测的目标; (4) 选定立法预测的类别;(5) 选择立法预测的方法: (6) 正式进行预测; (7) 将立法预测报告及时转送立法决策机关。[1]

3. 环境立法规划

立法规划，是指环境法律的立法主体根据法律、国家的方针和政策、国民经济和社会发展计划，在自己的职权范围内，按照一定的程序和原则，在科学的立法预测基础上，所编制的准备用于立法工作的计划、安排和部署。

立法规划需遵循三项原则: (1) 法治原则，也即编制和实施立法规划应当有法律依据，或者不与现行法律相冲突; (2) 可行原则，也即编制和实施立法规划，要充分考虑规划在未来实践中变为现实的程度; (3) 科学原则，也即编制和实施立法规划，要合乎客观规律的要求，做出最佳的具有科学性的选择。

就立法规划的编制权限、程序和实施保障问题，我国尚无明文规定的统一制度，实践中中央与地方的具体操作方式也不统一，较为普遍的做法是行政机关提出整体的规划，其中包含了环境保护的部分。然后依照立法程序进行。

4. 环境立法决策

立法决策是指环境法律立法主体在法定的权限范围内就环境立法过程中的各种问题做出明确的选择或决定的活动。立法决策是一种具有实在性，旨在解决立法实际问题的行为，而且是就立法实际问题作出对策性决定的行为，在此过程中，立法主体需要对立法问题做出价值判断和决定取舍。因此，环境立法决策是立法活动、立法行为的有机组成部分，更是展开这些活动、行为的先决条件之一。

一般而言，环境立法决策需要遵循以下原则: (1) 尊重法定制度原则;(2) 注重综合作用原则; (3) 重视集体智慧原则; (4) 择优决策原则; (5)信息准确原则。[2]

环境立法决策的一般步骤是: (1) 发现和提出相应的环境法律问题; (2)确定解决该环境法律问题的目标; (3) 设计解决该环境法律问题的方案; (4)做出抉择和定夺; (5) 完善决策。

5. 环境法案的起草

法案起草指有立法提案权的机关、组织和人员或受其委托的主体，将应当以书面形式提 (动) 议的法案形诸文字的活动。法案起草是立法过程中一个必经的、非常重要的阶段。在现代社会只有经过法案起草这个阶段，才可能产生法律、法规、规章。法案起草直接表现立法者的立法目的、反应执政者的立法意愿、实现一定的立法指导思想和基本原则的最主要、最重要的活动之一。

我国有关权力机关和政府机关中设置的多功能的法制工作机构 (如国务院法制办、环境保护部条法司)，一般都有法案起草的任务，但是由于我国尚无专门的立法起草机构，当法案起草任务来临时，总是一方面由决策者作出法案起草决策，另一方面由决策者组织起草班子。而环境法案的起草人员主要包括法学家特别是环境法学家、有关的自然科学家、环境与资源保护管理人员。因此我国法案起草的过程起始于对法案起草作出决策。我国法案起草的过程可以分为10个步骤: (1) 作出法案起草的决策; (2) 确定起草机关; (3) 组织起草班子; (4) 明确立法意图; (5) 进行调查研究; (6) 拟定法案框架与法案提纲; (7) 正式起草法案; (8) 征求有关方面的意见和协调论证; (9) 反复审查与修改; (10) 形成法案正式稿。

6. 环境法律的构造

环境法案的构造一般而言包括: (1) 法的名称; (2) 法律规范; (3) 有关说明和解释; (4) 名称下方的括号; (5) 通过机关和通过时间; (6) 公布机关和公布时间; (7) 生效和施行时间; (8) 条款; (9) 法的适用范围;(10) 授权有关机关制定实施细则的规定; (11) 废止有关法律法规的规定;(12) 表述法的内容的语言文字。与一般法律不同的是，环境法律有可能以附则的形式纳入众多的环境标准与技术导则。

7. 环境立法语言

立法语言是指立法主体按照一定的规则表述立法意图、设定法律规范、形成规范性法律文件的一种专门语言文字。尽管立法语言文字作为语言文字的一种，与其他语言文字有着共同的属性，但是其为立法者在立法过程中使用的，同其他语言文字相比最为严谨、规范、简洁、通俗、明确的一种语言文字。

这具体表现在立法者不能用形容的、夸张的手法和带有感情色彩的方式来组织法的语言文字，也不能以探索的语气，讨论的、商榷的、争论的语气来组织法的语言文字。

立法语言需要遵循以下一定的文字规则: (1) 明确、肯定。也即用清楚的、具体的、明白无误的语言文字，在法律、法规和其他规范性文件中，规定人们的行为模式和相应的法律后果，表述法律的其他内容。(2) 通俗、简洁。通俗是指使得一般人能够有效理解且通常不发生理解上的障碍，简洁是指可以简明扼要写成的法律条文，不要增多字数凑篇幅，不必要的文句一律删除。(3) 严谨、规范。严谨是指立法语言文字的使用应当严密周详，逻辑合理，无懈可击。规范则是指立法语言文字应当符合常规，在必要时候虽然也可以适度超出常规使用语言文字表述法的内容，但是要严格控制。

(三) 环境立法程序

1. 环境立法程序概述

立法程序是指有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止环境法律法规的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。对于环境立法程序，可以从静态和动态两个角度来理解。从静态上讲，立法程序表现为立法主体进行立法活动时的操作规程，它由步骤、时序、方式三要素组成。从动态上看，立法程序则表现为立法主体以制定规范性文件为目标的一系列连续的立法行为所组成的立法过程。立法程序，与一个国家的决策过程的民主、科学有着密切的关系。完善立法的程序，对于保证立法的规范化、科学化，减少或避免立法的主观随意性，维护法的稳定性、连续性和权威性，提高立法的质量，更好地发挥法的作用，都具有重要的意义。

2. 环境法律的制定程序

我国的立法法对全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序进行了基本的规定，全国人民代表大会及其常务委员会的立法程序主要有以下四个步骤，即法律议案的提出、法律案列入议程、法律案的审议、法律的表决和通过、法律的公布。其他的立法程序一般参照进行。

(1) 提出法案

提出法案是指由有立法提案权的机关、组织和人员，依据法定程序向有权立法的机关提出关于制定、认可、修改、补充和废止规范性法律文件的提议和议事的专门活动。这是由法案到法的阶段得以展开的前提性、基础性的程序。

提出法律议案 (又称立法议案、法律案)，是立法程序的开始。法律议案是指依法享有法律议案提案权的机关或个人向立法机关提出的关于制定、修改、废止某项法律的正式提案。法律议案一经提出，立法机关就要列入议事日程，进行正式审议和讨论。

法律议案与法律草案不同。法律议案是指有关立法的建议，内容一般比较原则、概括，但也可以比较具体; 可以只提立法主旨和理由，也可以附有法律草案。法律草案内容比较具体、系统、完整。提出法律议案并不等于提出法律草案。提出法律议案时是否附法律草案由提案人自主决定。如果提案人不附法律草案，可由立法机关的有关部门委托一定的机关或个人起草法律草案，也可以组织专门的人员负责起草法律草案。

提出法律议案的关键是谁享有法律议案的提案权。在我国，根据宪法和法律的规定，下列个人和组织享有向最高国家权力机关提出法律议案的提案权:

全国人大代表和全国人大常委会的组成人员。依照法律规定，全国人大代表30人以上或一个代表团可以提出法律议案，全国人大常委会委员10人以上可以向全国人大常委会提出法律议案。

全国人大主席团、全国人大常委会可以向全国人大提出法律议案。全国人大各专门委员会可以向全国人大或全国人大常委会提出法律议案。

国务院、最高人民法院、最高人民检察院可以向全国人大或全国人大常委会提出法律议案。

实践中，向全国人大或其常委会提出的法律案，是属于全国人大或其常委会职权范围内的法律案，也即提出修改宪法和制定、修改或者废止法律的议案。而且提案者所提法案，往往是与自身的业务或职权范围相适应的。同时，提出法律案，应当同时提出法律草案文本以及其说明，并提供必要资料。法律草案文本的说明应当包括该法律的必要性和内容。

《宪法》、《立法法》、《全国人大组织法》中规定，全国人大常委会和各专门委员会，国务院，中央军委，最高人民法院，最高人民检察院，既可以向全国人大也可以向全国人大常委会提出法案。其余的只能向其中之一提出法案，不能向另一个提出法案。

向全国人大提出的法律案，在全国人大开会期间，可以通过大会主席团向大会提出; 在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会会议依照有关程序审议后，决定提请全国人大审议。向全国人大提出法律案有时间限制，常务委员会决定提请全国人大会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

全国人大代表满30人可以向全国人大提出法律案。全国人大常委会委员长会议、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、全国人大常委会组成人员10人以上，可以向全国人大常委会提出属于常委会职权范围内的法律案。

《立法法》第五十条规定交付全国人民代表大会及其常务委员会全体会议表决未获得通过的法律案，如果提案人认为必须制定该法律，可以按照法律规定的程序重新提出，由主席团、委员长会议决定是否列入会议议程; 其中，未获得全国人民代表大会通过的法律案，应当提请全国人民代表大会审议决定。

(2) 法案列入议程

全国人大的会议除临时召集的外，其议程由全国人大常委会在会议举行一个月前提出，交给代表。全国人大每次会议举行预备会议，选举本次会议的主席团，通过本次会议议程的决定。全国人大常委会的会议议程由委员长会议拟定草案，由常委会全体会议决定。

凡有关国家机构向全国人大提出的法案，由主席团决定列入会议议程; 凡有关国家机构向全国人大常委会提出的法案，由委员长会议决定列入常委会会议议程，或先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定列入常委会会议议程。如果委员长会议认为法律案有重大问题需要进一步研究，可以建议提案人修改完善后再向常委会提出。

凡一个代表团或30名以上代表向全国人大提出的法案与人大常委会组成成员10人以上联名向全国人大常委会提出的法律案，都必须先解决是否列入议程的问题。这是必经程序。

代表团或代表联名向全国人大提出的法案，由全国人大主席团决定是否列入会议议程，或先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

人大常委会组成人员联名向人大常委会提出的法案，由委员长会议决定是否列入常委会会议议程，或先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常委会会议议程，不列入常委会会议议程的，应当向常委会会议报告或向提案人说明。专门委员会审议的时候，也可以邀请提案人列席会议，发表意见。

(3) 审议法案

法律案的审议是指立法机关对已经列入议事日程的法律案正式进行审查和讨论。审议法律案，是保证立法质量、体现立法民主的重要环节，它可以使法律更加完备和成熟。

依据我国《宪法》、《立法法》、《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》及《全国人大常委会议事规则》等法规的规定，审议向全国人大提交的法律案的权力，由下述机关，人员和会议行使: 人大常委会和委员长会议，人大预备会议，人大主席团和主席团会议，人大代表，由代表组成的代表团和代表团会议，人大专门会议和委员会会议，人大开会期间的座谈会议，小组会议，小组联席会议，人大全体会议。

我国全国人民代表大会对法律案的审议，一般经过两个阶段: 一是由全国人大有关专门委员会进行审议，其中包括对法律案的修改、补充; 二是立法机关全体会议的审议。为保证审议质量，1983年3月全国人大常委会委员长会议决定，对法律案的审议采取两步审议制度，即法律案提出后先由提出法律案的个人或组织作说明，进行初步讨论，然后由常委会委员带回去研究，征求意见，第二次会议再审议。立法法则更进一步规定为列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。此外，为保障在讨论时能够充分发表意见，人大代表在会议上的发言，不受法律追究。

审议环境法律案时，一般考虑以下几方面的内容: 立法动机是否正确合理，立法时机是否恰当; 立法精神是否科学、合理，法律案所附法律草案的条文是否以宪法为依据，是否符合宪法的规定; 权益调整是否立足全局统筹兼顾，法律案所附法律草案的各项规定是否切实可行，具有可操作性; 法律案所附草案各法律规范之间及本草案与其他法律之间是否协调一致; 立法技术是否完善，概念是否准确，结构是否合理，文字是否清晰、合乎语法和逻辑。法律案审议的结果有以下几种: 提付表决; 搁置; 终止审议。

在我国，全国人大的大会审议程序为: 第一步，全国人大主席团向全国人大提出的法律案，由全国人大大会审议。向全国人大提出的法律案，在全国人大闭会期间，可以先向常委会提出，经常委会依照有关程序审议后，决定提请全国人大审议，由常委会或由提案人向大会全体会议作说明。常委会决定提请全国人大大会审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。第二步，列入大会议程的法律案，在大会审议过程中，先由提案人作说明。然后由各代表团分别审议，各代表团审议法律案时，提案人应当派人听取意见，回答咨询; 根据代表团的要求，有关机关，组织应当派人介绍情况。有关的专门委员会也对相关的法律案进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议。法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见，对法律案进行统一审议，向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿，审议报告和法律草案修改稿经主席团会议审议通过后，印发会议。第三步，在大会审议过程中如有必要，主席团常务会议可以召开各代表团团长会议，就法律案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。第四步，向全国人大提出且列入全国人大会议议程的法律案，在交付大会表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该法律案的审议即行终止。法律案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，作出决定，并将决定情况向全国人大下次会议报告; 也可以授权常委会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请全国人大下次会议审议决定。大会开会一个月前，人大常委会应当将大会开会日期和审议的主要事项通知代表。代表按选举单位组成代表团。各代表团分别推选代表团团长，副团长。代表团在每次大会举行前，讨论常委会提出的关于会议的准备事项; 在会议期间，审议包括法律案在内的各种议案，并可以由代表团团长或由代表团推荐的代表，在主席团会议上或大会全体会议上，代表团对审议的法律案发表意见。另外，全国人大开会期间，全国政协同时开会并列席人大会议，可以对法律案提出建设性意见。

在我国，审议向全国人大常委会提交的法律案的权力，由委员长会议，常委会组成人员和常委会会议以及专门委员会行使。

(4) 表决与通过法案

表决法案是有权的机关和人员对法案表示最终的、最有决定意义的态度。表决的结果直接关系到法案究竟能否成为法。通过法案指法案经表决获得法定多数的赞成或同意所形成的一种立法结果。法案的表决和通过关系非常密切，但并非同一个概念。表决法案是通过法案的必经阶段，是法案获得通过的前提，通过法案则是表决法案的一个主要结果、主要目的，每个列入审议议程的法案都要经过表决这一程序，但并不都能获得通过。

法案的表决权通常属于有权立法的机关和人员，在有些国家、有些情况下，也属于全体公民或部分公民。立法机关大会表决法案的基本方式，通常有公开表决和秘密表决两种。我国的具体做法依据向全国人大提出且列入全国人大会议议程的法律案和向全国人大常委会提出且列入常委会会议议程的法律案有所不同。

向全国人大提出且列入全国人大会议议程的法律案，其修改稿经各代表团审议，由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。全国人大表决法律案，采用无记名投票方式或举手方式或其他方式，究竟采用哪种方式由全国人大主席团决定。宪法的修改采用无记名投票方式表决。

向全国人大常委会提出且列入常委会会议议程的法律案，各方面意见比较一致的，可以经两次常委会会议审议后交付表决; 部分修改的法律案，各方面的意见比较一致的，也可以经一次常委会会议审议即交付表决。法律草案修改稿经常委会会议审议，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行修改，提出法律草案表决稿，由委员长会议提请常委会全体会议表决。全国人大常委会表决法律案，采无记名投票方式或者其他方式。

法律的表决和通过是立法机关以法定多数对法律案所附法律草案表示最终的赞同，从而使法律草案成为法律。这是法的制定程序中具有决定意义的一个步骤。表决时除了通过外，还可能产生另外一种结果，就是没有获得法定数目以上的赞同，即不通过。我国宪法规定，宪法的修改由全国人民代表大会以全体代表2/3以上的多数通过。法律案所附法律草案要经过全国人大或全国人大常委会以全体代表的过半数通过。

通过法律的方式，有公开表决和秘密表决两种。公开表决包括举手表决、起立表决、口头表决、行进表决、记名投票表决等各种形式。秘密表决主要是无记名投票的形式。我国自1985年3月第六届全国人大常委会十五次会议开始采用了“计算机多功能会议事务信息处理系统”电脑表决器，进行秘密表决。

(5) 公布法

公布法是指由有权机关或人员，在特定时间内，采用特定方式将法公之于众。亦称法的颁布。在中国，宪法和法律没有规定公布法的时间和方法。实践中的做法是:

关于公布法的时间。多数法律于通过当日公布，如1979年到1984年之间的宪法、逮捕拘留条例、环境保护法 (试行)、学位条例、律师暂行条例、国籍法、婚姻法等几十个法律。有的法律是通过后间隔几天公布的，如地方人大和地方政府组织法、选举法、人民法院组织法、人民检察院组织法、刑法、刑事诉讼法、中外合资经营企业法等。

关于法的生效或实施的时间。有的于公布之日起施行，如宪法、文物保护法、全国人大组织法、国务院组织法等。许多是公布后间隔一定时间方才施行，其中有的间隔不超过3个月，如统计法; 有的间隔半年以内，如海上交通安全法、森林法; 有的间隔半年以上，如民事诉讼法 (试行)、海洋环境保护法、商标法、食品卫生法 (试行)、药品管理法; 有的间隔近1年，如专利法。

关于公布法的方法。全国人大及其常委会所通过的法律均在《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》上公布。

3. 环境行政法规的制定程序

根据《立法法》、《行政法规制定程序条例》等法规规定，国务院制定行政法规，需要经历立项、起草、审查、决定与公布程序。

(1) 立项

立项由国务院依职权决定，在程序上表现为年度立法计划的编制和调整。国务院法制机构负责拟定国务院年度立法计划，报国务院审批。国务院有关部门有权报请立项。有关部门的立项申请是拟定国务院年度立法和工作计划的重要根据。国务院有关部门的立项申请，应当说明立法项目所要解决的主要问题、依据的方针政策和拟确立的主要制度。立项申请应当每年年初编制国务院年度立法计划以前向国务院提出。

(2) 起草

起草工作由国务院组织，可以由国务院的一个或几个部门承担具体起草工作，也可以由国务院法制机构起草或者组织起草。行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。涉及其他部门的职责或者与其他部门关系紧密的规定，应当与有关部门协商一致。经充分协商不能取得一致意见的，应当在上报行政法规草案送审稿时说明情况和理由。起草部门对于涉及有关管理体制、方针政策等需要国务院决策的重大问题提出解决方案，报国务院决定。送审稿的报送应当由起草部门主要负责人签署，几个部门共同起草的，应当由该几个部门主要负责人共同签署。报送时，应一并报送立法说明和国内外的有关立法材料、调研报告、考察报告等有关材料，并说明立法的重要性、各方面对送审稿的主要问题的不同意见，以及征求有关机关、组织和公民意见的情况的说明。(www.daowen.com)

(3) 审查

审查的对象是报送国务院的送审稿，目的是在对送审稿修改的基础上，形成行政法规草案和对草案的说明。负责审查的机构是国务院法制机构。经过审查，国务院法制机构可以对送审稿作缓办或退回处理。重要的行政法规送审稿，经报国务院同意，国务院法制机构可以公开征求意见，其形式包括向国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家发送征求意见; 向社会公布征求意见; 实地调查听取意见; 通过座谈会、论证会或者听证会的方式听取意见等。国务院法制机构应协调不同的意见，力求达成一致意见。不能达成一致意见的，将争议的主要问题、有关部门的意见以及国务院法制机构的意见报送国务院决定。

(4) 决定与公布

行政法规草案由国务院常务会议审议，或者由国务院审批。国务院常务会议审议行政法规时，由国务院法制机构或者起草部门作说明。国务院对行政法规草案提出审议意见后，由国务院法制机构对行政法规草案进行修改，形成草案修改稿，报请总理签署国务院令公布施行。签署公布行政法规的国务院令应当载明该行政法规的施行日期。

行政法规的标准文本，是在国务院公报上刊登的文本。行政法规签署公布后，应当及时在国务院公报和全国范围内发行的报纸上刊登。国务院法制机构应当及时汇编出版行政法规的国家正式版本。行政法规应当自公布之日起30日后施行。但是涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍行政法规施行的，可以自公布之日起施行。

4. 环境行政规章的制定程序

(1) 立项

立项程序主要解决谁有权提议制定规章，拟议规章的论证和年度规章制定计划三个问题。我国行政规章制订的动议权采取封闭式的行政层级管理模式，排除了公众和私人的直接立法申请权。部门规章由国务院部门“内设机构”或者“其他机构”基于需要，向本部门报请立项。地方政府规章由人民政府“所属工作部门”或者“下级人民政府”基于需要，向隶属政府报请立项。在立项程序中，拟议规章论证采取说明制度，行政立法机关须说明事项包括规章制定的必要性、所要解决的主要问题、拟议确立的主要制度等。行政规章制定计划的拟定权，由国务院的部门法制机构和地方政府法制机构享有和行使，但是，某项拟议规章是否办理入年度计划或者调整、增加规章项目，由本部门或者本级人民政府批准。

(2) 起草

行政规章的起草主要涉及草拟权的归属、专家的草拟权、意见听取、听证会、不同行政主体权益冲突和草案送审稿理由的说明等问题。

行政规章草拟权通常由国务院或者地方人民政府行使，由其内设机构或者其他机构具体实施，专家也可以被委托组织起草规章。规章制定的意见听取环节，可以采取书面征求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。听取对象可以是普通公民、专家、利害关系人、利益相关的行政组织。

行政规章草拟稿的送审权归属于规章起草单位，报送的内容包括三个部分: 起草单位签署的草案及其理由说明、主要问题的分歧意见和案卷 (汇总的意见、听证会笔录、调研报告、国内外有关立法资料等)。

(3) 审查

行政规章草拟送审稿的审查权，由法制机构统一行使。法制机构主要从以下方面对草拟稿 (送审稿) 进行审查: 是否符合《规章制定程序条例》第3～5条的规定[3]; 是否与有关规章协调、衔接; 是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见; 是否符合立法技术要求; 需要审查的其他内容。

(4) 公布与生效

以往我国的行政规章几乎不设生效时间，采取的是“文到生效”的方法。2001年，国务院在《规章制定程序条例》和《行政法规规章备案条例》中首次规定了规章生效程序: 规章应当自公布之日起30日后施行。但是，涉及国家安全、外汇汇率、货币政策的确定以及公布后不立即施行将有碍规章施行的，可以自公布之日起施行。

5. 其他环境法律文件的制定程序

《规章制定程序条例》第36条规定: 依法不具有规章制定权的县级以上地方人民政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照本条例规定的程序执行。从实践的角度来看，其他环境法律文件的制定程序与行政立法制定程序趋于一致。但是，在起草过程中，政府工作部门拟对涉及群众切身利益或者社会关注度高的事项，或者涉外、涉港澳台的事项制定规范性文件，应当事先请示本级人民政府同意，该规范性文件经本级人民政府批准后方可公布。

二、案例分析

【案例】

《生态补偿条例》的立法问题

《生态补偿条例》已被国家纳入国务院2010年立法计划。各方面对生态补偿予以高度关注。但是，各部门和各地方的观点不尽一致。有学者提出如下建议稿[4]:

第一章　总则

条例的立法目的

条例的适用范围

生态补偿的基本方针与国家的基本政策

生态补偿的基本原则

中央层次的补偿体制

地方层次的补偿体制

生态补偿的信息公开

生态补偿的公众参与和教育、宣传、奖励

第二章　流域水体保护的生态补偿

补偿主体

受偿主体的确定

补偿程序

补偿方法的确定

补偿标准与资金的使用

第三章　海洋环境保护的生态补偿

补偿主体

受偿主体的确定

补偿程序

补偿方法的确定和补偿标准与资金的使用

第四章　森林生态建设的生态补偿

补偿主体

受偿主体的确定

补偿程序

补偿方法的确定和补偿标准与资金的使用

第五章　草原生态建设的生态补偿

补偿主体

受偿主体的确定

补偿程序

补偿方法的确定和补偿标准与资金的使用

第六章　生态补偿的监督管理

中央主管机关之监督

地方主管机关之监督

不同区域主管机关之间之监督

监察机关、检察机关及舆论、公众之监督

第七章　法律责任

行政责任的形式与幅度

生态补偿纠纷的解决方式与程序

第八章　附则

基本概念

生效时间

【问题聚焦】

生态补偿立法应叫什么名字? 该立法的功能应如何定位? 其适用对象如何确定?

【法律剖析】

(一) 立法名称的选择问题

生态补偿立法的名称选择，涉及两方面问题: 是《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》? 是《生态补偿条例》还是《生态赔偿条例》?

就第一个问题而言，立法的名称是叫《生态补偿条例》还是《生态环境补偿条例》，现在存有争议。广义的生态补偿条例包括环境污染方面的补偿规定，而狭义的生态补偿条例则不包括环境污染损害补偿。根据目前各地方的试点可知，地方的生态补偿一般为广义的生态环境补偿，既包括生态补偿也包括环境污染区域的损害补偿。狭义的生态补偿只是针对生态系统破坏的补偿。鉴于中国目前既没有专门的广义的生态补偿立法也没有专门的狭义的生态补偿立法，因此可以将立法的名称设定为《生态环境补偿条例》，将生态破坏的补偿和环境污染的补偿一并纳入进去予以考虑。若不能改名称，则可以考虑在适用办法的条款中规定生态补偿，包括生态系统的破坏补偿和环境污染的损害补偿。

就第二个问题而言，生态补偿作为一个区域对另一个区域的补偿，不是一个具体企业对另一个企业和少数受害者的赔偿，而是区域之间一种财政方面的民事给付。它反映的是对区域发展权或者区域发展机会成本的补偿，与传统的环境民事赔偿机制有很大区别。它是对区域性发展权的一种填补，所以宜称做生态补偿而非生态赔偿。

(二) 立法功能的定位问题

《生态补偿条例》规定的生态补偿机制应当和现行环境污染和生态保护方面的法律法规在有关生态破坏法律责任和环境污染法律责任方面既要相互联系又要相互区别。相互联系是指《生态补偿条例》作为国务院的行政法规，应当在《水法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》、《草原法》、《矿产资源法》等国家法律的框架内展开，《生态补偿条例》应当涉及这些法律不能解决的一些法律责任问题。但是，一个区域对另一个区域的污染、一个流域上游对下游的生态危害、一个流域上游水质的改善使下游受益等问题应如何进行补偿，先前的法律没有专门规定，《生态补偿条例》应当将此作为立法的重点。

(三) 适用对象的确定问题

生态补偿立法的适用主体既可以是区域，也可以是区域内的个人和单位。个人和单位之间的事故性环境纠纷可以通过现有的污染防治法律来进行解决，对于非事故性的环境影响，如合法的生态开发利用，可以让开发利用主体成为缴纳生态补偿费或者履行生态补偿行为义务的主体。在适用对象方面，必须要界定致害的区域和受害的区域，而且要界定生态建设的区域和生态受益的区域，缺乏任何一方面，都不能成为该条例的适用主体。如陆地的河流对海洋的污染，如果不能找到受害的区域，则不能把相关的事情纳入到《生态补偿条例》之中。再比如，矿产开发所造成的生态破坏，如果这种破坏和污染还没有形成区域性的，则也不宜纳入《生态补偿条例》中来。

区域性的特点是指要同时存在致害者和受害者，建设者和受益者。有致害者没有受害者、或者有建设者没有受益者，都不应该纳入到生态补偿领域中去。基于此，《生态补偿条例》应该围绕草原、林地、流域、海洋等重点展开，并且对于已经区域化的矿山生态破坏等问题，对于已经区域化的矿山生态环境改善问题，也应予以考虑。

三、深度拓展思考题

1. 我国现阶段环境立法的质量能否有效应对我国环境日益恶化的现状?

2. 相对于传统意义上的立法，我国环境立法有着怎样的新特征与新问题?

[1] 周旺生著: 《立法学》(第二版)，法律出版社2009年版，第419～421页。

[2] 黄文艺主编: 《立法学》，高等教育出版社2005年版，第122页。

[3] 《规章制定程序条例》第三条: 制定规章，应当遵循立法法确定的立法原则，符合宪法、法律、行政法规和其他上位法的规定。第四条: 制定规章，应当切实保障公民、法人和其他组织的合法权益，在规定其应当履行的义务的同时，应当规定其相应的权利和保障权利实现的途径。制定规章，应当体现行政机关的职权与责任相统一的原则，在赋予有关行政机关必要的职权的同时，应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任。第五条: 制定规章，应当体现改革精神，科学规范行政行为，促进政府职能向经济调节、社会管理和公共服务转变。制定规章，应当符合精简、统一、效能的原则，相同或者相近的职能应当规定由一个行政机关承担，简化行政管理手续。

[4] 常纪文著: 《环境法前沿问题——历史梳理与发展探究》，中国政法大学出版社2011年版，第135～136页。