在我国，公办中小学与政府的关系与其他大陆法系国家一样，属于受政府委托，完成国家教育任务的公益性机构，并非公法人。公立中小学在机构设置上隶属于政府，承担了公共教育的职能，其法律地位与公法的关系非常密切，在涉及行政法的一系列问题上，应该归属行政法管理。

（一）义务教育阶段下的公立中小学都是接受政府全额拨款的“公益性”机构

综观全世界义务教育阶段的公立中小学（高中除外），它们都是教育行政部门的准下属机构。在经费上靠政府的拨款；在人事方面受到政府的制约甚至是直接的控制；只是在课程与教学管理上有一些自主权。尤其是像美国这样的高度分权的国家，学校可以在州或学区允许的范围内自主开设一些课程。在中央集权制国家，教育行政部门对义务教育阶段的公立中小学的财政、人事和课程体系的管制更多，监控也更为严密。在地方分权制的美国，中小学教育经费都是由政府负担，来自联邦、州和地方（学区）三级政府拨款，并以州和地方学区下拨的经费为主。在人事方面，美国的公立中小学教师具有公务雇员的身份，由学区董事会或地方政府聘任和解聘，解聘程序比较复杂，学校方提出的解聘要求必须接受法院的司法审查。

表8-2　英、美、法、德、中国义务教育阶段公立学校与政府的关系

①王晓辉.法国教师地位的变迁[J].比较教育研究，2012，（8）：47-51.

续表

“公立中小学是受政府的监管的公益性机构”，这种表述在学术界没有太多的争议，已经基本形成共识。

（二）公立中小学是政府管制和监督的对象(www.daowen.com)

我国《义务教育法》（2018年修订版）第二条规定，“义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育，不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制，保证义务教育制度实施。”从这个意义上看，义务教育阶段的公立中小学，完全由国家举办。《义务教育法》第四十二条规定，“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付义务教育经费，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。国务院和地方各级人民政府用于实施义务教育财政拨款的增长比例应当高于财政经常性收入的增长比例，保证按照在校学生人数平均的义务教育费用逐步增长，保证教职工工资和学生人均公用经费逐步增长。”

我国的义务教育阶段的公立学校是被定义为由国家举办、由公共财政维持、为社会所有适龄儿童服务的公共机构。由于我国义务教育阶段的公立中小学是一种公益性机构，其办学权力的产生以及教育职能的行使都必须在行政法和教育法的范围内，其办学行为必然成为政府管制和法律监督的对象。

其他国家的义务教育阶段的公立学校也与我国类似。如德国，公立中小学在法律上附属于教育行政主体，是其下属机构，“在法律上不具有独立性，是设立的行政主体的一部分”^[20]。尽管公立中小学不是行政机构，但是它们履行行政机构委托的任务。公立中小学在组织上相对独立，但是没有完全的权利能力，在财政上依赖于国家的拨款。德国还把公立中小学教师定为公务员或者教育公务员，在人事管理上也不能完全独立于教育行政部门，教师的聘任和解聘须经过教育行政部门的同意。

（三）公立中小学的法律地位具有双重性

义务教育阶段的公立学校在日常的运转中，既受民法的规范，也受公法的制约。在实践中，则更多地受行政法、教育法等公法的调整。

就公法和私法的差别而言，公法主要针对政府权力的规范与运行，调整公权力之间以及公权力与私权力之间的关系；私法主要针对公民权利的调整和保障，也就是调整平等主体之间的人身关系和财产关系。民法属于私法，就天然地有强调自愿、自治的意思，同时民法强调平等，既包括权利能力的平等也包括法律地位的平等，这与公法的天然地位上的不平等是不同的；从调整对象来看，私法是调整市民社会权利的法律，这是与调整公共权力之间以及公共权力与私权利之间关系不同的一点。

义务教育阶段的公立中小学不是行政权力主体，而是受政府委托的执行国家教育权力的教育机构。从政府和学校之间的纵向关系来看，义务教育服务的特点和性质决定了学校是其下辖的教育组织，学校是受政府的委托、完成法定的教育任务、履行政府责任的纯粹的公益机构，不可能拥有太多的自主权。如果学校办学偏离了国家的办学方向，政府有责任对学校进行全方面的干涉，甚至接管学校；如果学校的办学质量没有达到政府的要求，政府可将其视为薄弱学校，对其进行改造，直至其办学质量达到国家或地方的标准。

公立中小学不是公法人，因为它们不是高度自治的地方团体或者履行公共事务的机构。但是公立中小学在涉及民事纠纷时，归属民法管理，可以以民事主体的身份参与诉讼；在涉及行政方面的纠纷时，归属行政法判定。是不是某种类型的法人并不妨碍它们的日常工作以及在处理民法或公法上的纠纷。

总之，义务教育阶段的公立中小学的法律属性具有双重性。首先，它们在涉及民事纠纷时，既可以由教育主管部门代为诉讼，也可以以学校的名义作为民事主体的身份参与诉讼。即便学校作为民事主体，学校也不具备严格意义的私法人地位，它和其他民事主体处于平等的地位。在民事赔偿方面，根据诉讼判决的结果，如果学校无力承担赔偿经费，政府应该分担赔偿责任。其次，在义务教育阶段，公立中小学与政府的关系表现为内部行政关系，理应由公法来推定。公立中小学不具备严格意义上的公法人的自治权利，但必须在行政法、教育法等公法范围内开展工作。学校不可能脱离政府的指导和监督，在办学方向上需要与国家保持一致；在财政上依赖于政府；在人事方面也不能完全自主；在课程与教学方面有一定的自主权，但须服从国家或地方制定的课程目标。