（一）公办中小学的“准”法人性质

根据我国2020年5月28日通过的《民法典》五十七和五十八条规定：“法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。”“法人应当依法成立。”“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。”并将法人分为营利法人和非营利法人。第八十七条规定：“为公益目的或者其他非营利目的成立，不向出资人、设立人或者会员分配所取得利润的法人，为非营利法人。非营利法人包括事业单位、社会团体、基金会、社会服务机构等。”

第八十八条规定“具备法人条件，为适应经济社会发展需要，提供公益服务设立的事业单位，经依法登记成立，取得事业单位法人资格；依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格。”

同时，我国《中华人民共和国教育法》（2015年修订）第32条规定：“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”按照这条规定，具备条件的中小学都可以被赋予法人地位。在现实中，我国的公办中小学都进行了法人登记，在形式上成为民法意义上的“法人”。在民法意义上，法人民事责任的核心问题就是法人对自己的债务能否独立承担责任。我国公立中小学没有自己的独立财产或者经费，这对我国的公立中小学民法上的“法人”地位提出了质疑。在涉及学生伤害事故等民事案件时，学校无力承担一定的赔偿费。

《中华人民共和国教育法》第五十四条规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制，逐步增加对教育的投入，保证国家举办的学校教育经费的稳定来源。”中小学校必须严格按照预算规定使用上级行政部门的拨款。教育行政部门是公立中小学的主管部门，为中小学提供办学经费、教师工资。学校的运营资金来自于各级政府的拨款，主管部门控制学校的工资总额，核定经费的用途，学校原则上不经过批准不得举债，因为学校没有可用于担保债务的可抵押的财产，学校的财产与校舍只是政府委托给其使用，公办中小学不具备完全的物权，也只具备有限的债权，总之，其不具备完全的财产权；学校的课程与教学由教育行政部门归口管理，学生的中考、高考由教育行政部门负责，等等。

正是因为公立中小学是政府监管的“公益性机构”。公共教育投资制度的经济学理论基础是公共产品理论。公共产品理论认为，教育属于公共产品，应由国家承担，教育作为公共产品，由国家向社会各成员无偿或低成本提供。以公共产品为基础的理论确立了国家的教育拨款机制。义务教育作为一种纯粹的、完全的公益事业，义务教育阶段的公立学校完全由国家举办。政府对其办学宗旨、办学过程和办学效果均实行专业监督，所以，公立中小学行使教育权时并不具备行政法意义上的法人资格，也就是说，它并不具备独立的行政主体资格，而是应服从政府的内部管理。“公立学校，充其量只是一种民事权利能力、行为能力和责任能力都受到限制的不完全的‘准法人’。而在本质上，它们则不具备法人的基本条件，也不能成为真正意义上的法人。”^[14]

由于我国公办中小学在很大程度上服从政府的内部管理，尤其是校长由政府部门任命，与政府之间的关系比较类似于内部行政关系。实际上，法人资格对于学校与政府的关系来说，只是一个“形式”。公办中小学只是部分具备民法意义的法人的条件，是一种“准法人”。

（二）公办中小学法人的象征性意义(www.daowen.com)

我国义务教育阶段公立中小学在民法意义上的“法人”仅仅具有象征意义。2020年的《民法典》第五十八条规定，“法人应当依法成立。”“法人应当有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费。法人成立的具体条件和程序，依照法律、行政法规的规定。”名义上中小学具有事业单位法人资格。由于我国公立中小学在实践上不具有独立的财政预算，其经费完全依赖于国家财政拨款，且对所使用的校产只具有使用权，不具备支配权。所以，尽管在《中华人民共和国教育法》第32条中规定，“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格。学校及其他教育机构在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”以及《中华人民共和国教育法》释义中也指出“学校及其他机构取得法人资格后，可以依法享有民事权利，独立承担民事责任。”^[15]在民法意义上，尽管它们不是真正民法意义上的法人，但是仍然被尊称为“法人”，仅仅具有一定的象征意义。

这里有一个问题需要澄清，义务教育阶段的公立中小学是不是公法人？一些学者从公法的角度，认为公立中小学归属公法管理。马怀德认为，“就法人的一般理论及分类而言，应当将学校等事业法人定性为公法人组成部分之一，即公务法人”^[16]，而且还要从行政法律关系性质来规范事业法人与其利用者之间的关系。姚金菊认为，“公立中小学不是民法意义上的法人，是公法主体，应该确立其公法法人地位^[17]。”持有此观点的还有董圣足，他认为，“确立学校的独立法人地位，落实学校办学自主权……逐步将公办学校纳入‘公法’调整范畴，明确定性为公务法人。”^[18]

公法人的设立是出于行政的分权化与组织自治的需要。德国、法国以及台湾地区推行公法人制度是为了平衡并修正国家权力集中所带来的问题，国家赋予特定的组织公法人资格，使公法人享有相对独立的决策权和运营、管理上的自主权，以更好地履行公共职能。德国和法国的公法人分类具有一定的代表性。

大陆法系的国家公法人可以归为两种类型：一是以专业为基础，为政府完成某项特定的任务，提供某项功能的团体。如德国的属物性公法社团、属人性的身份社团、联合性公法社团，以及公营造物（其典型代表是银行，联邦政府赋予银行以公法人的地位，是为了保障银行调节利率和信贷，为社会和企业更好地提供融资服务）。二是以地域和地方自治为基础的地方团体公法人，如日本的都、道、府、县、市、町和村。还有法国的大区、省。国家本身就是一个公法人，各级各类国家机关，都是国家的下属机关，下属的机关本身是不具有法人资格的，但是地方自治团体相对独立于政府，它们具有公法人资格。也就是说，地方自治团体有别于国家直接管辖的下属机关，前者是公法人，后者不是公法人。

以德国为例，德国法律中的公法人概念继民法而延伸出来，最初是将国家阐释为公法人。到了19世纪50年代以后，随着社会的发展，公法人被分为三种类型：“公法社团、公营造物和公法财团”。其中公法社团不是行政机关，而是执行国家的任务并接受国家法律监督的组织机构。德国的公法人法律特征表现在：第一，公法人的设立须有法律依据；第二，系行政组织的一种，享有固定之任务、职掌、管辖与权限；第三，公法人必须受到母体机关之监督；第四，公法人做行政决定时必须遵循行政程序法，其个案处置而且发生外部效果之行为构成行政处分的，相关人可对其提起行政救济。可见，公法人更接近或相当于国家权力行使者之角色，其享有公共权力，具有履行公共任务之职责。

设立公法人有如下功能^[19]：去政治化，避免政治干扰；与国家相互合作，调和国家与社会的矛盾；提供高度专业化的知识；与国家保持一定的距离，建立一个不受国家操纵的领域。从这个意义上讲，德国的中小学既不是公法社团，更不是公法财团，只是具有部分权利能力的公营造物。如果按照法国的分类，法国的公法人分为公共服务机构和一般公法人两种类型。法国的公立中小学没有脱离教育行政部门，在人事、财政上不能完全独立，教师也是按照国家公务员建制（尽管他们不是严格意义上的公务员），教师的工资、退休金及主要补贴均由政府直接拨发。所以，它不是“公务机构”。在法国，公立中小学不是公共服务机构，因为它们不具备独立的财源和人事权；也不是地方自治团体。因而，它们不是一般公法人。

从德国和法国两个国家的分类来看，公立中小学都不是公法人。大陆法系国家的公立中小学的财政由政府完全负担，一部分人事权在地方教育行政部门，课程与教学权部分下放到学校，但由地方教育行政部门监管或督导。正是因为公立中小学并不具备完全的自治条件——在财政方面依赖于政府，人事权并非完全独立，所以，在大陆法系国家（含我国），义务教育阶段的公立中小学没有被纳入具备公法人资格的系列。