传统的金融机构和新型的金融科技公司在金融科技领域的创新对金融行业格局有着深远影响。各国监管当局均在不同程度上对金融科技进行了应对。一些国家为了更好地了解金融科技可能对金融服务供应商、消费者，以及对金融服务市场生态的作用，一种创新型的监管手段：监管沙箱（Regulatory Sandbox）应运而生。这一创新监管的尝试首先在英国、澳大利亚、新加坡等发达经济体开展，进一步探索鼓励创新与规避风险之间的平衡之路。以亚洲国家新加坡为例，其早在2016 年6 月就由新加坡金融管理局（Monetary Authority of Singapore，简称MAS）推出了“监管沙箱”。针对以金融科技创新为目标的申请，MAS 会审核筛选出与沙箱制度匹配度高的项目进入评估和消费者测试，根据后续运行情况，MAS 可以批准或拒绝这项申请。

监管沙箱可以被看作是一个安全空间，在这个空间里，金融机构或金融科技公司可在一系列的消费者保护条件和前提下对创新业务模式进行尝试，而无须立刻满足常规监管要求。一方面，这个安全空间可以对创新科技进行有效的风险隔离。创新科技对传统业态具有破坏性风险，可以在一个安全范围内进行测试并得以调整或制止。另一方面，监管沙箱对现行监管条款有一定程度的豁免，有鼓励新型技术和业务模式创新的作用。同时，由于某些新的业务模式为行业首创，之前并未对此有过监管经验，监管沙箱可以帮助监管部门了解行业最新动态，以制定相应的监管条款，实行互动式监管。

监管沙箱的设置表明了监管部门的积极立场，符合科技创新时代科技迭代优化的实际需要，体现了监管模式的创新转变，是在维护创新和规避风险的平衡中寻得的一项睿智解决方案。

沙特阿拉伯监管沙箱是2016 年推出的沙特阿拉伯“2030 愿景”的一部分。沙特阿拉伯“2030 愿景”的目标是使沙特阿拉伯摆脱对石油行业的依赖，发展繁荣、多样的经济结构，如金融、健康、教育、基础设施建设、娱乐和旅游等。沙特阿拉伯“2030 愿景”共有12 个执行项目。其中一个便是针对金融行业的“金融部门发展项目”，其目的是将金融行业发展成为多样化且高效的行业，通过刺激储蓄、融资和投资，鼓励金融机构服务私营部门，以支持全国经济发展。沙特阿拉伯监管沙箱于2019年2 月正式启动，以帮助监管者更好地了解和评估新技术对金融行业的影响，并助力沙特阿拉伯建成“智能金融中心”。监管沙箱拟吸引本国和国际的金融科技公司，在沙特阿拉伯的监管沙箱中尝试现有科技的新应用或新科技，为将来在沙特阿拉伯市场提供以这些新科技为基础的产品和服务做好准备。

1. 作用

沙特阿拉伯监管局（Saudi Arabian Monetary Authority，简称SAMA）认为监管沙箱不仅对金融服务供应商有利，同时对消费者和监管机构SAMA 本身有利。首先，监管沙箱为愿意参与的金融服务供应商创造了一个充满吸引力的竞争市场。尝试金融科技创新的机构可以在一个可控的环境中对创新解决方案进行一段时间的尝试。经过尝试之后，机构可以在监管部门的指导下将创新解决方案推向市场。其次，对消费者来说，这一机制有助于市场提供更多符合终端消费者实际需求的金融服务解决方案。这一举措可扩大金融服务的受众，将原本排斥在正规金融体系之外的消费者纳入金融服务对象的范围，提高金融服务的覆盖面和普惠性。同时，有助于提高金融市场的效率、服务质量以及消费者获取金融服务的便捷性，降低成本。最后，对监管机构本身来讲，有助于其了解行业，实行互动监管。监管部门可以跟踪行业最新发展动态，制定相应监管条款，保护金融消费者权益并对行业风险进行管理。

2. 适用范围

沙特阿拉伯监管局对监管沙箱的适用范围有明确要求，监管沙箱适用情况其一是金融服务供应商使用未受监管的技术。这具体包括两种情形：一是金融服务供应商所使用的是全新的技术，因而需要新的监管条款来覆盖；二是金融服务供应商使用已有技术，但该技术将以新的方式进行应用，而该新应用并未被现有监管框架所覆盖，因此需要监管条款进行调整或更新。其二，监管沙箱也适用于金融服务供应商提供新的金融科技解决方案，即新的业务模式。由于新创造的业务模式并未被现有的监管框架所覆盖，因此需要新的监管条款和发行新的牌照来对这类新业务进行规范和监管。

而沙特阿拉伯监管局同时明确表示，对没有明显创新的业务模式的、科技尚未达到成熟阶段的、实验计划不完善或者实验目标不明确的项目，以及为了逃避监管或最终不付诸沙特阿拉伯市场的实验均不属于监管沙箱的适用范围。

3. 申请者类别

沙特阿拉伯监管局并不要求申请者必须是拥有金融牌照的机构，因此对于金融科技领域的初创企业来说非常具有吸引力。如果某初创企业获批进入监管沙箱，将会被授予接收函（Letter of Acceptance），这份接收函便会在测试阶段起到临时受限许可证的作用。据沙特阿拉伯监管局披露，以下类型的机构可以申请进入监管沙箱：第一，持牌金融机构，如银行、保险公司、金融公司或金融交易所。第二，未获取金融牌照的初创企业或金融科技公司。这类公司可以通过与拥有金融牌照的机构合作，或者通过申请接收函进入监管沙箱。第三，未获取沙特阿拉伯金融牌照的他国金融科技公司。这类公司可以利用沙特阿拉伯的监管沙箱作为进入沙特阿拉伯市场的试验田。通常情况下，未在沙特阿拉伯注册的金融科技公司是不允许在沙特阿拉伯境内开展业务的，因此也不允许直接申请进入沙特阿拉伯的监管沙箱。所以外国金融科技公司需通过与沙特阿拉伯本土持牌的公司进行合作协商，利用本土金融科技公司作为直接申请者并负责整个申请和实验的过程。

4. 生命周期

沙特阿拉伯的监管沙箱全周期由以下几个阶段构成：申请阶段（30 天），评估阶段（60 天），测试阶段（6 个月），以及退出阶段（见图2-8）。

图2-8　监管沙箱全周期图

在申请阶段，沙特阿拉伯监管局将着重关注申请者的技术创新程度、对消费者保护的程度、是否吻合沙特阿拉伯“2030 愿景”、是否准备就绪以及是否具备完善的退出机制。(www.daowen.com)

评估阶段由沙特阿拉伯监管局主导，其间将与申请者进行沟通，以核实申请者的申请计划，确定该申请者适用何种监管沙箱工具（Sandbox Tools）和消费者保护工具（Customer Safeguards）。监管沙箱工具包含以下几种形式。其一，监管沙箱进入许可。监管沙箱进入许可将允许未持牌机构在金融市场进行业务实践，该进入许可往往与接收函同时发放。其二，非正式指导。申请者将被要求对其活动适用的监管条款进行考量。同时，沙特阿拉伯监管局将对申请者进行非正式指导，如针对适用于申请者创新活动的监管条款及其影响进行解读。其三，对某些监管条款给予豁免或调整。如果该条款是由沙特阿拉伯监管局自身制定的，且创新的数字业务模式对消费者的保护程度与条款豁免或调整后相当，则沙特阿拉伯监管局可能会考虑该条款的豁免或调整，以为申请者争取更多灵活空间。然而，关于消费者数字保护、反洗钱和恐怖主义融资、中介机构处置客户资产、消费者信息披露、纠纷解决、数字安全等方面的监管条款很可能不会被豁免或调整。其四，非强制执行条款（No Enforcement Action Clause，简称NAC）。沙特阿拉伯监管局在一定情况下，会为申请者出具非强制执行条款，承诺只要申请者遵守测试期间的规定和限制，便不会对其采取强制执行。这一条款目的在于激励申请者与监管局公开、透明的交流。但非强制执行条款也无法使申请者免责于伤害消费者权益的行为。

同时，沙特阿拉伯监管局在评估阶段会决定申请者适用的消费者保护工具。该系列工具的使用由监管局与申请者商讨决定，确保申请者在测试阶段的行为不会伤害其消费者的权益，也不会影响整个金融服务市场的完整与健全。

随后，沙特阿拉伯监管局会召开小组会议，决定每项申请是否通过。通过评审的项目将进入为期6 个月的测试阶段。测试阶段6 个月后自动结束，届时申请者将要提交终期报告，陈述项目的整体结果以帮助沙特阿拉伯监管局全面评估项目内创新科技对监管环境可能带来的影响，提交详细的退出计划或者申请接收函延期。

退出阶段是监管沙箱的重要部分，因为监管沙箱的最终目的是促进新技术在金融行业的合规应用。退出的渠道有两条，一是在监管沙箱后在更大范围内使用创新技术，二是沙特阿拉伯监管局或申请者主动停止该技术继续使用。

5. 讨论

横观英国、澳大利亚、新加坡等早期设置监管沙箱的国家，各国监管沙箱在监管主体、适用范围、参与流程、监管力度等方面存有些许不同。例如，在监管力度方面，沙特阿拉伯的测试时间明确固定为6 个月，除了特殊情况下允许接收函延期。澳大利亚也有测试时间6 个月的规定。英国在时间限制方面最为严谨，要求申请公司在监管沙箱中测试的时间为3～6 个月。而新加坡对测试期限要求最为宽松，并未明确限制其测试时长。

各国的监管沙箱均在以下两个方面较为重视。首先，重视技术或商业模式的创新性。沙特阿拉伯监管局明确要求监管沙箱的申请者使用全新的技术或者原有技术的全新应用。同样，英国监管沙箱规定参加测试的产品服务要有“真正的创新”，或与现有方案显著不同。然而英国的监管沙箱的适用范围不仅包括金融科技，还包括所有“颠覆性创新”。澳大利亚的监管沙箱致力于促进金融服务和信贷领域的创新，强调兼顾监管。新加坡在强调创新企业测试产品与服务的可行性的同时，降低了监管成本，以消除初创企业的顾虑。

其次，非常注重保护消费者权益。沙特阿拉伯监管局明确指出，在申请者的评价标准中，对消费者权益的保护是其重要部分。要求申请者明确阐述测试产品和服务对消费者有直接或间接好处，并明确披露其测试产品和服务有可能为消费者或金融服务市场带来的风险，以及证明申请者已经设计了风险规避与消费者保护手段。同时，在测试阶段，即使会有一些监管条款的豁免，沙特阿拉伯监管局也明确指出，对与消费者保护相关的条款几乎不会被豁免。这体现了沙特阿拉伯金融监管部门对消费者保护的坚定决心。英国监管沙箱的监管主体金融行为监管局（FCA）要求进入沙箱的公司只能对同意参加测试的客户测试他们的新产品和服务，并需要向客户告知潜在风险和提供相应的风险补偿。澳大利亚监管沙箱的监管主体澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）要求申请测试的机构提供外部争议解决方案，为消费者和投资者提供一个比常规途径更加快捷、低成本的解决投诉和争议的渠道。

除了要求创新性和消费者保护这两点在各地监管沙箱中均有体现，沙特阿拉伯监管沙箱的设计参考了不同地区监管沙箱的特点。例如，沙特阿拉伯监管沙箱的初衷是为了打造金融科技的全面生态系统，将沙特阿拉伯建成区域智能中心。正因如此，沙特阿拉伯重视传统金融行业与新型金融科技公司的共生关系，鼓励新型未获牌照的金融科技公司与已有牌照的金融服务供应商合作，以后者作为申请进入监管沙箱的主体。这样一方面提供了监管便利，另一方面促使了新型金融科技公司与现有金融服务供应商在产品设计之初便进行了解与融合。又如，沙特阿拉伯的监管沙箱工具类型借鉴了英国监管沙箱的条款，其非强制执行条款模仿了英国监管沙箱的非强制执行意见（NAL），非正式指导模仿了英国监管沙箱的个别指导，对现行监管条款的豁免与英国沙箱相似。

自设立之初至2019 年年底，沙特阿拉伯监管沙箱已批准了21 家金融科技企业进入测试。其中13 家为数字支付类型的企业，其他的企业类型包括货币兑换、金融信息聚合平台、众筹、小贷公司等。在可以预见的未来，这些在监管沙箱中经过测试的金融科技公司会在沙特阿拉伯的数字金融市场发挥领先的影响性作用。

6. 经验总结

金融科技领域相关技术日新月异的发展，既给企业带来了极大的机遇，又为消费者带来更为多样化的选择；然而，与此同时相伴而生的风险，也天然地对监管部门提出了巨大的挑战。历史经验表明，最富活力的经济活动创新往往是自下而上萌生的，源于市场、企业和企业家。如果不能厘清新技术、创新主体和监管机构之间的关系，则往往陷入“一放就乱，一乱就管，一管就死”的循环。

金融科技监管沙箱正是在这个大背景下应运而生的一种创新模式。沙特阿拉伯在监管沙箱的手段运用上，走在了亚洲国家的前端。对于发生于市场中的金融创新行为，监管部门使用开放的心态鼓励相关主体进行探索。然而，不可否认的是，一方面，政府和相关的监管主体可能无法完全跟业界同步理解新技术的发展与运用；另一方面，并非所有金融创新的举措都一定是可以实现并且有利于大众的。此时，“沙箱”的优势就显现出来。作为一个安全空间，企业在沙箱中有着较大的自由度去进行市场化的探索，并可以聆听消费者端的反馈信号，而不必过分担心监管要求。相反，沙特阿拉伯政府仅在原则性的大方向问题上给予指导（如沙特阿拉伯“2030 愿景”的相关要求），以及对于申请者资质做一个相对宽松的准入门槛要求（甚至允许包括初创企业在内的非金融牌照持有公司在一定方式下参与）。

在金融创新企业进行监管沙箱中的运作时，监管部门可以根据申请者的商业计划进行审核评估，并让通过评估的项目在较长时间的测试阶段接受市场的考验。在这个过程中，沙特阿拉伯央行有充分的时间来做好裁判员的角色，一方面鼓励企业的创新尝试，另一方面也强调严格保护消费者权益。使用这种方式，既保持了监管部门的独立性，也在不损害金融科技企业创新积极性的条件下，把商业模式不成熟的企业挡在了市场大门之外。