近年来，普惠金融在中国的国家战略地位不断确立。2015 年11 月，中共中央全面深化改革领导小组就推出了《推进普惠金融发展规划（2016—2020 年）》。2018 年普惠金融支持政策明显加码（2018 年以来出台的重要政策支持，详见表2-1）。中国人民银行全面实施普惠金融定向降准政策，主要用于支持相关银行开拓小微企业市场，发放小微企业贷款。中国人民银行、中国银保监会将发展普惠金融作为服务实体经济、推进供给侧结构性改革、落实新发展理念的重要途径，全力做好普惠金融发展顶层设计，建立推进普惠金融发展工作协调机制，协同各部门出台了一系列行之有效的措施。各相关部门围绕小微企业、“三农”、扶贫等普惠金融服务重点，通过政策引导、监管引领、指标考核、督导检查等多种方式，综合运用货币信贷、差异化监管和财税政策，引导金融机构提升服务质效。

表2-1　2018—2019 年中国普惠金融支持政策汇总

续表

1. 完善货币信贷支持政策

在货币信贷支持方面，中国相关部门多次对普惠金融领域贷款达到一定标准的金融机构实施定向降准政策，落实并完善对各类普惠金融服务机构的优惠存款准备金率政策，发挥支农、“支小”再贷款、再贴现对资金投向、利率的传导功能，创设扶贫再贷款，同时发挥宏观审慎工具的激励引导作用。

2018 年1 月以来，中国人民银行对普惠金融实施全面定向降准，国务院设立5,000亿元人民币国家融资担保基金，中国银保监会等监督部门多次定向指导银行支持小微企业，国家政策对普惠金融的支持力度持续加大。2019 年6 月26 日，国务院召开会议，确定进一步降低小微企业融资实际利率的措施，决定开展深化民营和小微企业金融服务综合改革试点。8 月16 日，国务院常务会议部署运用市场化改革推动实际利率水平降低，解决中小企业“融资难”问题。8月17 日，中国人民银行发布公告，决定改革完善贷款市场报价利率（LPR）形成机制，进一步推动贷款利率市场化。同时，推动银行降低贷款附加费用，确保小微企业融资成本有所下降，支持中小微企业通过债券、票据等融资，2019 年总的融资额度已经达到1,800 亿元人民币以上，一定程度上缓解了小微企业、“三农”机构和个体工商户的融资难问题。截至2019 年6 月底，全国支农、“支小”再贷款和再贴现余额合计8,655 亿元人民币，同比增加3,290 亿元人民币。

另外，针对贫困地区，扶贫再贷款实行比支农再贷款更为优惠的利率，鼓励贫困地区地方法人金融机构扩大信贷投放、合理确定贫困地区贷款利率水平。支持贫困地区地方法人金融机构扩大信贷投放，优先和主要支持带动贫困户就业发展的企业和建档立卡贫困户，积极推动贫困地区发展特色产业和贫困人口创业就业。截至2019 年6 月底，全国扶贫再贷款余额1,492 亿元人民币^[1]。

2. 加大财税政策支持力度

在财税支持方面，主要政策包括对金融机构符合条件的普惠金融领域贷款实行免征增值税、印花税，减征所得税，提高贷款损失准备税前扣除标准，扩大呆账核销自主权等税收优惠。整合设立普惠金融发展专项资金，加大对新型农村金融机构和西部基础金融服务薄弱地区金融机构支持力度。

2019 年1 月，财政部、税务总局发布《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》，对小微企业做出了认定条件更宽、优惠税种更多的普惠性减税新政，例如，从事国家非限制和禁止行业，且同时符合年度应纳税所得额不超过300 万元人民币、从业人数不超过300 人、资产总额不超过5,000 万元人民币的都可以被纳入小型微利企业。在优惠税种上，将现行小型微利企业优惠税种由企业所得税、增值税扩大到资源税、城市维护建设税、城镇土地使用税等8 个税种和2 项附加，包括对月销售额10 万元人民币以下（含本数）的增值税小规模纳税人免征增值税，普惠性减税降费进一步得到实现。国家税务总局数据显示，2019 年中国小微企业普惠性政策累计新增减税将近2,500 亿元人民币。

同时，整合设立普惠金融发展专项资金，引导地方政府、金融机构以及社会资金支持普惠金融发展，2016—2018 年，中央财政累计拨付普惠金融发展专项资金339 亿元人民币。进一步加大创业担保贷款支持创业和吸纳就业力度，将贷款最高额度提高50%，并降低贷款门槛。2019 年起，开展财政支持深化民营和小微企业金融服务综合改革试点城市工作，中央财政通过普惠金融发展专项资金每年安排约20 亿元人民币支持一定数量的试点城市。

另外，还加大农业保险保费补贴力度，新增三大粮食作物制种保险为中央财政农业保险保费补贴对象，开展三大粮食作物完全成本保险和收入保险试点工作，2016—2018年，中央财政共拨付保费补贴资金537 亿元人民币。

3. 完善监管治理框架(www.daowen.com)

在监管政策方面，首先强化监管考核，在前期小微企业贷款、涉农贷款增速、户数等监管考核目标的基础上，原银监会于2018年重点针对单户授信1,000 万元人民币以下（含）的小微企业贷款提出“两增两控”的新目标，针对单户授信500 万元人民币以下（含）普惠型农户经营性贷款和1,000 万元人民币以下（含）普惠型涉农小微企业贷款、扶贫小额信贷和精准产业扶贫贷款等提出增速等新目标。

其次，建立差别化的监管指标体系。小微企业贷款适用优惠风险权重，将银行业金融机构开展小微企业、“三农”、扶贫等普惠金融服务情况纳入监管评价体系，适当提高小微企业、“三农”等贷款不良容忍度。支持银行发行小微企业、“三农”专项金融债，拓宽普惠金融信贷资金来源。稳步推进小微企业贷款资产证券化、信贷资产流转和收益权转让等业务创新，加速资金流转。拓宽不良资产处置渠道，鼓励试点金融机构发行小微企业不良贷款资产支持证券，鼓励通过银行业信贷资产登记流转中心合规开展小微企业不良资产收益权转让试点。

最后，完善监管规制。针对地方金融监管制度的短板，完善小额贷款公司、典当行、商业保理企业等六类机构监管规制，起草《融资担保公司监督管理补充规定》《融资担保公司非现场监管规程》《典当管理办法》《融资租赁企业监督管理办法》《关于加强商业保理企业监督管理的通知》等制度，印发《关于加强地方资产管理公司监督管理工作的通知》等文件，继续推动《非存款类放贷组织条例》《处置非法集资条例》尽快出台，为相关监管规制提供上位法依据。修订互联网保险业务监管制度。以统一监管规则、防范风险为根本任务，秉持审慎包容理念，稳步推进配套制度完善，逐步构建立体化、系统化，具有前瞻性、动态调整的开放性制度体系。保护消费者权益，支持互联网保险创新发展。在此基础上探索建立互联网人身保险业务分级分类监管制度，进一步规范互联网人身保险经营行为，持续优化互联网人身保险供给机构，保护消费者权益，防范创新风险。

4. 提升金融行业普惠金融服务能力

首先，指导大中型银行设立普惠金融事业部，建立专门的综合服务、统计核算、风险管理、资源配置、考核评价机制，提升服务能力，聚焦服务小微企业、“三农”、脱贫攻坚及大众创业、万众创新。

其次，发挥保险公司保障优势，推进农业保险稳健快速发展，全面实施大病保险，积极开展贫困人口商业补充医疗保险，面向欠发达地区、比较困难行业和低收入人群发展小额人身保险。

再次，引导地方法人金融机构和新型金融业态进一步明确定位、回归本源，向县域和基层聚拢。积极引导各类金融机构借助互联网等现代信息技术手段，创新产品和服务渠道，降低交易成本，提升服务可得性，培养金融服务新动能。创新开展扶贫小额信贷、农民合作社信用合作、银税互动、银商合作、金融服务网格化、双基联动、投资管理型和“多县一行”制村镇银行等改革试点。多地探索普惠金融试点示范、小微金融服务改革创新试点、农村金融服务试验、金融扶贫示范区建设等各类试点示范，目前已在河北阜平、浙江宁波、浙江台州、河南兰考、陕西宜君、甘肃和政、甘肃临洮及青海等地推出试点或试验区，积累可复制、可推广的经验。

最后，完善信用信息体系，推进全国信用信息共享平台建设，建立失信联合惩戒机制，加快建立多层级的小微企业和农民信用档案平台，扩大金融信用信息基础数据库的机构覆盖面。建立风险分担机制，明确国家推动建立政府性融资担保体系，设立国家融资担保基金，建立全国、省级和市（县）三级农业信贷担保体系，发挥保险增信作用，探索形成“政府+银行+保险”小额信贷风险共担模式^[2]。

5. 经验总结

普惠金融是一项涉及供给需求、体制机制、政策法规、基础设施、生态环境等各个方面的系统工程，需要从全局的战略高度统筹推进，自上而下逐级传导，也需要政府部门、行业产业、金融机构、市场主体、社会公众等多方联动。从中国经验来看，政策协同是普惠金融发展的有力保障。应持续完善差异化的货币信贷政策、财税政策和监管政策，加强政策协同配合，发挥政策合力，精准激励引导金融机构以商业可持续的方式支持普惠金融发展。同时，优化政策传导机制，避免政策传导偏移，确保最终目标受益。还需要完善政策评估机制，及时采用量化方法对政策实施效果进行后评价。