对于协同行为的规制，单纯寄望于《反垄断法》的禁止垄断协议制度就欲毕其功于一役是不现实的，而是需要依靠系统的、体系化的和分工配合的规制体系，需要与《价格法》等法律部门相配合。《反垄断法》和《价格法》之间的关系并不是简单的一般法和特殊法的关系，二者均由全国人大常委会制定和公布，法律位阶上并无轩轾，在法律体系中都有不同的功能担当，彼此之间也存在一些内容交叉和功能竞合。《反垄断法》作为维护自由竞争秩序的大宪章，除了规制价格垄断，还规制非价格形式的垄断，在这个意义上可以被称为“一般法”。但如果以“价格领域”为参照系，《反垄断法》一般适用于市场调节价和政府指导价领域，而《价格法》适用于市场调节价、政府指导价和政府定价领域，更具“一般性”。当然，二者之间也不是简单的新法和旧法的关系。“《价格法》与《反垄断法》是两部具有不同调整对象的彼此具有交叉关系的同等级的基本法律，不具有‘新’与‘旧’的可替代性。”^[48]因此，从法实践论的角度，与其过分强调《反垄断法》和《价格法》之间非此即彼的冲突，不如更注重二者之间的衔接与协调。当“特殊法优于一般法”“新法优于旧法”等传统适用规则不能简单地套用时，证据充分性可以作为一个重要的考量因素。申言之，当一个价格行为既违反《反垄断法》，也构成对《价格法》的违反时，在满足证据标准的情况下，应当适用威慑力更大的《反垄断法》，这也是行政执法中“择重处罚”的体现。当证据标准不足时，可以选择适用《价格法》。“为维护行政执法机构的权威性，一般行政机构倾向于选择所掌握的证据更符合相应规定的那部法律进行行政裁决和处罚。”^[49]

《价格法》第14条规定经营者不得“相互串通，操纵市场价格，损害其他经营者或者消费者的合法权益”。从文义解释的角度，“相互串通”的语义边界已经涵盖了协同行为之合意，甚至涵摄到诸多横向及纵向的垄断协议之合意。事实上，在《反垄断法》颁布之前，一些价格垄断协议的规制都依赖于该条款。尽管“观察信息流动对于发现共谋是有用的，但是我们在理解这些信息流动也会出现偏差，就像在理解经济学数据时会犯错误一样。因此，用高的标准，用一切可获得的证据可能是发挥反托拉斯法功能的最好方式”。^[50]执法机构掌握的证据不充分时，可以选择改变策略，依据《价格法》进行规制。由此，在价格协同行为的规制体系中，《价格法》第14条发挥的更像是一种兜底和保障功能，不让“疑似价格协同行为”成为漏网之鱼；而《反垄断法》第13条则是一把威力巨大的达摩克利斯之剑，对满足主观和客观方面要件、证据充分的协同行为严惩不贷，做到责罚相称。《价格法》第40条明确规定：“有关法律对本法第十四条所列行为的处罚及处罚机关另有规定的，可以依照有关法律的规定执行。”该规定也为《反垄断法》和《价格法》在协同行为领域的分工衔接、联合规制打开了方便之门。

当穷尽各种方法也无法证明协同合意之存在时，对于主动传递和释放价格信息的一方，可以依据《价格法》第14条“捏造、散布涨价信息”的不正当价格行为予以惩处。例如，美国联邦贸易委员会就适用《联邦贸易委员会法》第5条来打击共谋邀请行为，与反托拉斯局形成一种互补。^[51]唐要家指出：“在某些情况下，如果反垄断执法机关在证据认定上仍然存在执法障碍，则也可以依据《价格法》的有关条款来直接查处。如在美国反垄断执法中，对于各种便利合谋措施有时是由联邦贸易委员会依据《联邦贸易委员会法》第5条关于‘不正当竞争方法’来起诉，从而避开关于是否存在‘限制竞争的协议’的执法障碍。”^[52]何国华指出：“如果将《价格法》与《反垄断法》的关系进行彻底的剥离……所有的价格垄断都不是《价格法》管辖的范畴……不利之处在于忽视了两法调整关系中可能存在某些‘灰色地带’。”^[53]他建议从可追责性、社会影响等方面建立《价格法》的补充作用。(www.daowen.com)

借鉴“奥利弗·布莱克序列”，依据主观方面的联系程度为尺度，可以从左往右建立一条序列（如图4所示）。从中我们可以看出，如果仅仅依靠《价格法》，大量的“黑色”协同行为将游离于法网之外，得不到应有的法律制裁；仅仅依靠《反垄断法》，一旦协同行为的认定门槛过低，“非白即黑”的强盗逻辑可能致使大量的寡头协调行为、价格跟随行为等有意识的平行行为被惩处，引起美国最高法院所殷忧的“过度威慑”的问题。唯有强调两者的衔接与配合，反垄断执法机关根据证据充分性，对处于灰色地带（Grey Zone）的疑似价格协同行为选择合适的法律予以适用，才能实现规制体系从左往右、由白至黑的全链条覆盖，不留罅隙。

图4 价格行为主观联系程度序列