19世纪，英国监管者对机动车这一新事物，比照马车来设定监管方法，出台了著名的“红旗法案”（Red Flag Act，也称“Locomotive Act 1865”），对机动车的速度进行了极为严苛的限制，^[20]规定机动车不能开得比马车快^[21]。20世纪末，在上海的街头曾出现了很多“家庭旅馆”，户主将自己闲置的房间用作短租。然而，当时的监管者强制这些家庭旅馆必须满足与正规酒店同等的营业、卫生、消防等方面的监管要求，结果致使这些小微旅馆消失殆尽。^[22]今天，同样的场景在共享专车领域复现。2012年，随着中国版的“Uber”（滴滴、快滴）进入市场，依托智能手机的互联网专车业务获得了迅猛增长。专车应用软件累积的注册用户数从2012年的400万增长到2013年的2160万，增长率为440%。^[23]接踵而至的该新兴模式对经济和社会所造成的深远影响，迫使各级政府不得不作出回应。

起初，地方政府采取一种非常谨慎的态度。2013年5月开始，北京市和深圳市政府相继发布通知或制定临时规定，禁止出租车司机使用手机打车软件。但是，这些地方政府的初衷并不是要彻底消除这种商业模式，而是试图建立统一的具有官方性质的电子平台，以方便对其进行监管。2014年，上海、济南等地方政府也陆续出台了相关措施以规范打车软件的使用，但仅禁止出租车司机在早晚交通高峰期使用打车软件，这无疑又作出了让步。但是，几乎所有的地方政府都严令禁止私家车接入打车软件。步入2015年后，全国多个城市发生了以非法运营为由扣押“专车”并科处罚款的事件。济南市市中区人民法院还受理了备受关注的“全国专车行政处罚第一案”。^[24]这是因为在当时的出租车运营管理法律制度下，只有获得特定许可才能提供道路运输服务。地方政府的底线是这些新兴业务不能违反法律。

中央政府层面的正式回应发生在2015年1月。交通运输部公开发表的声明中，首次使用了“专车服务”这一语词来表述通过打车软件提供的服务，并指明应鼓励该创新服务模式的发展，这对专车行业的发展无疑具有重要意义。但是，这段时期私家车依然被禁止接入共享平台。^[25]转机发生在2015年10月，交通运输部起草了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》，首次尝试在全国范围内对共享专车进行合法化。该征求意见稿将由符合条件的车辆和驾驶员提供的营利性非巡游的搭乘运输服务称为“网络预约出租汽车服务”，名正方能言顺，这为私人性质的共享专车合法化打开了先河。遗憾的是，政策制定者却试图将适用于巡游出租车服务的监管体制类比应用于网约车服务。例如，提供网约车服务的车辆也需要持有《道路运输证》（该征求意见稿第13条），相关驾驶人员则需持有《道路运输从业人员从业资格证》（该征求意见稿第15条）。(www.daowen.com)

克里斯多夫·库普曼等学者用“监管俘获”理论来解释监管者对冲击传统利益格局的共享经济设置重重障碍的缘由。^[26]但是，该理论对于中国实践并不具有解释力。一些地方政府最初对共享专车予以限禁，其初衷主要是规范、引导该新兴行业的发展，而不纯粹是为了保护既得利益。私家车被禁止接入共享平台是因为其“赤裸裸”地触犯了现有监管法律，而能够令其规避法律而变相合法化的“四方协议”却得到了监管者的容忍，上海市政府甚至将四方协议作为化解私人专车合法性危机的突破口而加以推广。^[27]中央政府对共享专车的监管态度更为积极，做出了推进共享专车合法化的实质性努力。种种迹象都说明监管者并未被俘获。相较而言，“路径依赖”理论对于本土商业实践更具有解释力，其指当面对新事物时，决策者更依赖过往的选择，最有可能被选用的往往是那些最接近以往实践经验的规制措施。^[28]中国现行的出租车监管体制肇始于1997年，相关部门先后出台了《城市出租汽车管理办法》《公路法》《道路运输条例》等法律法规，形成了一套以事前许可管制为特征的稳定制度。沉没成本、学习成本及转换成本的存在使得监管者难以摆脱制度束缚和决策惯性，仍依赖过去的监管逻辑和监管体制来应对新的变化。我国监管者将这套以许可管制为特征的监管框架套用于共享专车行业，就是一种典型的路径依赖表征。路径依赖在其他国家对共享经济的监管中也是广泛存在的。2014年，柏林地区法院将Uber视为传统的租车服务，进而作出了其违反德国乘客运输法律的判决。伦敦也曾发生过关于Uber智能手机软件是否应当被视为立法管辖范围内的出租车计价器（taximeter）的争论。^[29]

尽管前述征求意见稿或多或少地都带有立基于传统工业经济的管制型监管的色彩，但是监管者出于对创新的追求而为共享专车所作的合法化努力是值得肯定的，摆脱路径依赖的趋向也不应被遮蔽。值得一提的是，就在前述征求意见稿发布两天前，上海市政府向滴滴快车的专车平台颁发了全国第一张网络约租车平台经营资格许可。这其实不啻为一次共享经济领域的地方性试点改革，即前述征求意见稿进行了粗线条的框架性立法，地方政府在该框架下进行差别化尝试。而这次以上海为代表的改革试点也拉开了第一次监管转型的序幕。