中华人民共和国成立以来，我国的经济机制在集权和分权之间经历了反复探索，财政体制相应经历了统收统支、总额分成、财政包干、分税制等不同的发展阶段。回顾改革开放40多年的历史，我国财政体制从中央高度集权向地方放权，发展为相对规范的中央与地方分权；从基于政策调整的不稳定关系，发展为基于体制框架不断完善的相对稳定关系，当前正奋力构建推动国家治理体系和治理能力现代化的财政体制机制。

1.“划分收支、分级包干”阶段（1979—1993年）

为适应经济体制改革的需要，1979年我国决定对经济体制进行全面改革，并以财政税收制度改革为突破口先行一步。在中央与地方之间的财政分配关系上，放弃“财权集中过度，分配统收统支”的传统财政体制，实行“分灶吃饭”，从1980年起，先后推出多种财政包干模式，旨在扩大地方财权，加强地方支出责任，调动地方的积极性。包干制的核心内容是地方与中央签订合同，以某一年的财政收入为基数，地方保证每年上缴一定份额给中央，其余收入由地方支配。在这一时期，中央与地方财政事权和支出范围仍按照行政隶属关系进行划分。“划分收支、分级包干”体制下中央和地方具体财政支出范围如表1-1所示。

表1-1　“财政包干制”下中央和地方具体财政支出范围

资料来源：李萍，许宏才.中国政府体制简明图解[M].北京：中国财政经济出版社，2010.

地方政府通过财政包干制逐渐成为独立的利益主体，彼此之间相互竞争，发展经济的热情空前高涨，国家整体经济活力极大提升。地方政府为了获得更多收入，甚至竞相给企业放权让利，加速了市场化进程。但与此同时，地方保护主义滋生，中央宏观调控能力减弱，特别是包税制以及地方包干体制恶性循环，增加了经济不稳定性。实行财政包干制后，国民经济运行出现了“两个比重”双降的趋势，即财政收入在国内生产总值（GDP）中所占比重持续降低，中央财政收入在财政总收入中所占比重迅速降低。前者由1978年的31.1%减少到1993年的12.3%；后者由1985年的38.4%减少到1993年的22.0%。20世纪80年代末　90年代初，中央财政甚至两次向地方财政“借钱”。

2.“分税制”财政体制阶段（1994—1998年）

为了提升中央政府的宏观调控和财政分配能力，1993年，国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕85号），决定自1994年1月1日起开始实行分税制财政管理体制。分税制财政体制的主要内容包括：①初步划分中央和地方政府事权和财政支出的范围；②根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，明确划分了中央税、地方税和中央与地方共享税；③建立中央对地方的税收返还和转移支付制度以帮助实现地区平衡，确定中央财政对地方税收返还数额；④同时积极推进国有企业利润分配制度改革、构建以增值税为主体的流转税体系、统一企业所得税制、改进预算编制、硬化预算约束等配套改革。

在事权和支出责任划分方面，分税制改革对中央与地方的事权和支出责任进行了初步界定，具体情况如表1-2所示。

表1-2　我国中央和地方政府事权和支出责任划分情况(www.daowen.com)

续表

资料来源：谢旭人.中国财政改革三十年[M].北京：中国财政经济出版社，2008.

分税制突破了以往“放权让利”思路的束缚，走上了制度创新之路，初步搭建起了适应社会主义市场经济体制的财税体制及其运行机制的基本框架^[2]。分税制改革是在我国市场机制发育不完全的环境下推出的，当时转变政府职能尚未提上议事日程，对财政事权和支出责任的划分过渡色彩浓厚。但必须肯定的是，分税制改革有效改善了中央财政状况，显著强化了中央的宏观调控能力，充分调动了地方、企业的积极性和创造性，明显减少了地方“诸侯经济”和“地方保护主义”现象，为今后的财政体制改革打下了坚实基础。

3.公共财政体制改革阶段（1998—2012年）

1998年，我国首次提出建立以公共性、公平性、公益性和规范性为特征的“公共财政”框架，明确财政不能再大包大揽，要为社会主义市场经济体制的建立和完善提供应有的公共服务和必要的保障（楼继伟，2013）。为此，围绕加强财政支出端的管理相继实施了一系列重大改革，形成了以部门预算、国库集中支付制度、政府采购三者为核心内容的支出管理体系，后来又逐渐扩大到收支两条线改革、政府收支分类改革、公务卡制度、绩效评价、财政审计等，形成了比较完善的预算管理体系。2006年党的十六届六中全会提出“完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化”的战略目标。

4.现代财政制度建设阶段（2013年至今）

随着中国特色社会主义进入新时代，财政成为国家治理的基础和重要支柱，财税体制成为国家治理体系的关键支撑，全面推进以建立现代财政制度标识的新一轮财税体制改革已经纵深展开。首先，推进现代预算制度改革，努力打造“透明政府”“责任政府”。围绕建立“完整、规范、透明、高效”的现代预算制度，着力推进了全口径预算、中期预算框架、全面绩效预算、预算公开等改革。其次，深化税收制度改革，健全地方税体系。深入推进“营改增”，完成了资源税改革，开征了环境保护税，建立健全“分类+综合”的个人所得税制度。最后，建立事权与支出责任相适应的中央和地方财政关系。为构建现代中央和地方财政关系新格局，党的十八届三中全会作出以下部署：“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。中央和地方按照事权划分相应承担支出责任。中央可通过安排转移支付将部分事权支出责任委托地方承担。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任。”新的战略部署趋于形成“财权集中、事权上收”的划分框架，打破了分税制改革之后“财权上收、事权下沉”的局面。

2016年4月，国务院公布了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》。作为未来2～3年的过渡方案，以2014年为基数，采取增值税增量五五分成的方式重新划分中央和地方收入。2016年8月，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，谋划到2020年，形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架。目前，关于基本公共服务、医疗方面的中央地方事权划分清单已经出台，其他各个领域正在推进之中。