在此，我们对公益这个概念再进行一次解释。现在，我们一说到公益，一般都会想到“公共”这个概念，即英文的“public”。但是，在日本古代，它并没有“公共”的意思，只是对于朝廷、政府等国家统治者而言的一种利益，现在的具有“公共”之意的公益是另一层意思——公共的利益，是在19世纪以后从西方国家引进的一个概念。“公共的利益”，按照“public”的词义，原本应该是表达社会大众普遍的利益，其对象是不特定的人群，类似“公共福祉”等概念，但是，在现实中，“公益”这个外来的概念，其实是和“国益”直接嫁接了，也就是说，19世纪自西方国家引入“公益”这个新的概念进入日本以后，它却并不是代表“公共的利益”，而是与“国家”相结合，成为代表“国家的利益”的一个概念了。因为日本在19世纪以后，从江户时代发展到明治时代，进入了一个近代化的发展时期，明治政府为了强化其“国家”的理念，利用“公共的利益”这个新的思想，不断强化“国家利益”。

例如，明治时代法学家津田真道翻译了Simon Vissering的《泰西国法论》（1878年），其中“公益”这个词语频繁出现，到了令人吃惊的程度，如：“阖国的公益”“天下总国的公益”“天下的公益”“国家的公益”“通国的公益”等，其中可见，在“公益”这个词语之前常出现限定的修饰语，都是表意“国家”的同类词，就是说这个“公益”其实是“国家的公益”。而且，这个词常常是在限制私权的情况下频繁使用：虽然承认“私”的权利，但要对这种权利有所限制，比如“为了国家的公益，也有让居民的所有物及其相关权利放弃的情况”[3]，“对相关所有权的私权的限制”等类似语句非常多，而这样的思想和方法也被帝国时期的《大日本帝国宪法》所继承。把原来的“公益”概念偷换成“国益”概念的另一个例子，就是1890年（明治二十三年）的《教育敕语》，反映明治时代政府的教育方针和根本规范，其中天皇的一段话有以下的意思：排除新来的基督教、旧有的儒教和佛教的规范，进一步广布公益之事为重要的“十二道德项目”之一。在明治时期，其目的是要把当时新来到日本的基督教，还有原来从中国传来的儒教、佛教这样的规范排除掉，在此基础上形成新的教育理念，在提倡的“十二道德项目”中，公益这个思想要作为一个宣传的重要内容，所以，在当时，这个词语被使用的频率相当高。在日本的近代国家建设过程中，“公益”作为表现国民道德理想根源的一个用词，被国家意识化地进行使用。(www.daowen.com)

从以上的一些资料分析中，我们大致厘清了日本在19世纪，当时的政府、国家把“公益”这个概念作为国家的“礼”或者说相当于“礼”的一个理念，向普通的国民进行普及的状态。以下将通过一个具体的案例，说明这样一个大的国家整体方针，是如何向小的地方政府进行渗透的过程。